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繁简分流的价值取向和路径探索

发布时间:2014-09-25 08:08:38


    繁简分流作为法院审判工作的一项改革内容,必须着眼于人民法院在推进国家治理体系和治理能力现代化中所扮演的角色;必须着眼于当下有限司法资源与多元司法需求的冲突;必须着眼于司法价值论的公平与正义、效率与质量的核心元素。是创新社会治理一个举措;缓解司法资源紧张与司法需求剧烈冲突的合理性、系统性的规范;是人民法院基于公平正义、效率质量和权威公信要求而探索的一种工作机制。繁简分流的改革应上升到审判工作的一种综合管理模式的高度,以“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”为核心价值和根本目标,以适当吸收“解纷论”和“稳定论”的合理成分,以解决司法公正、司法效率、案多人少矛盾等问题和落实司法为民举措为切入点,通过以当事人为本位、规范强制与合意选择相结合的程序设计,探索繁简分流的程序价值、秩序价值、信用价值和正义价值,按照多元的、可选择的价值取向设计出满足公众多元价值需求的繁简分流规则。

    一、繁简分流的基本原则及价值取向

    评价一项改革措施的实效性,关键看是否符合国情,能否兼顾当下与长远地解决实际问题。“繁简分流最低限度的含义是把案件按简单复杂程度分类并纳入不同的程序中去处理。”1在新的历史时期,繁简分流作为法院审判工作的一项改革内容,必须着眼于人民法院在推进国家治理体系和治理能力现代化中所扮演的角色,必须着眼于当下有限司法资源与多元司法需求的冲突,必须着眼于司法价值论的公平与正义、效率与质量的核心元素,是创新社会治理一个举措,缓解司法资源紧张与司法需求剧烈冲突的合理性、系统性的规范,是人民法院基于公平正义、效率质量和权威公信要求而探索的一种工作机制。

    (一)基本原则

    1.繁简分流应“繁”、“简”兼顾

    实践中存在只重“简”不重“繁”,重简易程序的适用,扩大简易程序的适用范围,注重简易程序适用的高效、快捷正面价值,而忽略其可能牺牲对当事人利益的程序保护的负面价值;另一方面只重“繁”不重“简”,认为繁的案件适用普通程序,以严谨的程序保障实体权利,以牺牲程序“效率”,保障实体“质量”,而对于简易的案件就可减略审、减化审,随意颠覆程序正义。繁简分流改革已经进入新的阶段,面临新的形势和任务,单独重“简”或重“繁”均不能实现繁简分流的真正价值。繁简分流制度设计有其重要的内在逻辑关联,繁简互为支撑,不可简单割裂,在实际操作中应当按照诉讼收益的实际需要,坚持“当繁则繁,当简则简”的原则,摒弃一些诸如解决“案多人少矛盾”、“单纯追求结案率”等功利思想,树立起以公平正义为核心的正确的司法价值观,真正实现繁、简程序适用的统一性、保障性,取得诉讼成本与诉讼效益的统一。 

    2.繁简分流的客体应由诉内扩展至诉外

    传统的繁简分流仅局限于法院审理的案件,而又过多地强调“简”的一面。“要把维护社会大局稳定作为基本任务,把促进社会公平正义作为核心价值追求,把保证人民安居乐业作为根本目标,坚持严格执法公正司法,积极深化改革。”2站在这一高度上看,将繁简分流单纯定位在对诉内“案件”的分流上不免造成视野的狭窄。河北省法院在推动繁简分流改革上已经突破了传统模式、传统经验的束缚,赋予了诉内诉外分流的新内涵。3“诉外”不应理解的太狭窄,还应再拓展延伸。“诉外”至少有两层含义。一层是可诉案件也就是指可能进入法院渠道的案件,要进行立案前的控制,实现诉内诉外分流。另一层是还应有可诉与非诉案件的分流,即将不能或是不宜由法院解决的纠纷分流出去。繁简分流可明确定位于对“矛盾纠纷”的分流,工作空间也应从法院内部空间拓展到外部空间,机制建设也应相辅相成,价值取向也不仅局限于对法院案件的有效解决,而是指“社会矛盾纠纷的有效化解”。因此繁简分流的阶段也应从诉内案件分流扩展到诉外的可诉纠纷与非诉纠纷分流阶段,通过搭建如“一乡一庭”、“三位一体”大调解等协调联动平台对可诉纠纷与非诉纠纷进行过滤分流,防止大量纠纷涌入法院。以此缓解司法资源紧缺带来的案多人少的矛盾。

    3.繁简分流应“动”、“静”结合

    实践中往往存在将繁简分流一次性“固”化的问题,即在某一环节和阶段在某一部门作出繁简分流后,案件就被贴上了“繁”和“简”的标签,受此约束限制使之在审理流程中呈静态。繁简分流制度改革毕竟还是一项不断探索和不断完善的工作,“固”化或“静”化无疑不能够最大化的克服制度缺陷,最大化的减少失误,在解决案件中无法在时间和空间上根据司法资源的聚合、司法能力水平的高低、矛盾发展的态势有效调整司法手段。其应该是一个动、静结合的过程,应该贯穿于化解矛盾纠纷的全过程,操作中应遵循司法规律,把握矛盾发展方向,不采取单一标准和实行“一刀切”,而是要经过各个阶段、各个环节的层级分流,逐层优化深入,核心要旨是守住两个端点,总是使最“简”的先分流出来,以相应的程序,得到最有效的化解,使最“繁”的“流”到最后得到精细化的化解,其它案件在动态流转中根据繁简程序逐级化解。这样就使繁简分流出的“简案”、“繁案”各入其道,以其相应的程序予以保障。4

    4.繁简分流应“实体”与“程序”结合

    繁简分流制度改革的目的之一是通过对案件进行科学合理的程序性保障,实现诉讼成本与诉讼收益的协调,实现效率与质量的均衡,也就是“简出效率、繁出精品”。 5因此,繁简分流的任务不仅是对案件适用程序的分流,还有程序性保障要达到科学、合理、有效的要求。要通过设置不同形式的分流装置,将程序保障中的形式性问题和程序性事项剥离和分流出来,以加速对实质性问题的集中审理,这个过程也是案件本身的“瘦身”过程,从而使每一个案件的审理都能够得到最妥当、最准确、最经济有效的程序保证。因此,在繁简分流改革中可以通过单独设立诉调对接室等过滤装置将调解、评估鉴定、指导诉讼、证据收集等程序性事项及形式性问题和实质性审判问题剥离出来。

    5.繁简分流改革应综合推进

    任何改革都会牵一发而动全身,改革必将触及体制和机制问题,繁简分流作为一项改革任务也不会例外。改革的进程中遇到的最大问题可能是会同我国现行的诉讼制度诸如立案制度、送达制度、传唤制度等出现冲突和协调的问题,也必将触及系统内的机构设置、人员搭配、职能调整、工作配合衔接、考核监督、审判技术支撑等各个方面。因此,必须抛弃就“繁简分流”而“繁简分流”的做法,树立起系统性的观念。笔者所在的法院基于系统化建设的思路,已将其上升为一种审判综合管理模式,配套实施简易程序规范化改革、裁判文书样式改革等改革措施,依托司法公开和信息化技术,通过设立如一乡一庭、诉讼服务中心、诉调对接室、速裁合议庭、专业化合议庭、审判长领案配人机制等六个平台,推动案件实现五级分流。

    (二)价值取向

    “司法以解决私人纠纷为基本功能,同时具有维护法律秩序和创制规则之公共目的。”6繁简分流制度改革的价值取向应定位在发挥人民法院在社会治理体系中的职能作用,确保实现社会公平正义;坚持人本主义,能动司法,设置多元程序规则,以合乎理性的多元程序规范使社会矛盾纠纷(案件)各入其道,使程序的正当化在司法资源与多元司法需求的剧烈冲突中获得现实可能性。7具体而言,其直接价值在于“去繁从简”优化司法资源,使“案多人少”矛盾得到有效化解;间接价值在于构建相互促进的体制、机制,使配套制度之间、程序制度的各个部分之间相互协调,弥补现行程序制度中“繁简难分”或“繁简不分”的缺陷和漏洞;终极价值在于创新社会治理举措,使诉讼成本与诉讼收益协调统一,使质量和效率趋于衡平统一,使社会公平正义在每一个案件中得以体现。

    二、繁简分流概略性任务

    实现繁简分流的任务,应根据任务的需要科学确定实施的阶段和设置相适应的过滤装置。结合诉讼实务及工作实践,大致可以划分为五个阶段并应设置与其相适应的过滤装置。

     (一)促进社会治理体系建构阶段,设置非诉纠纷解决装置,实现社会矛盾纠纷的可诉与非诉的分流作为社会治理体系中的一项创新举措,繁简分流制度改革的任务要求必须着眼于“大局”,自觉拓展法院工作空间,从“内部”到着眼“外部”。 在这个阶段,法院既要着眼于参与矛盾纠纷化解又要着眼于不使大量的案外纠纷进入诉讼渠道。为实现这个任务,首先要将庞杂的社会矛盾纠纷进行“可诉”与“非诉”的“筛选”,把一些不宜由法院解决的纠纷或是法院不能解决好的纠纷分流到非诉解决纠纷平台,实现法院受理的案件在源头“变简”;其次必须设置可诉与非诉纠纷分流的装置和非诉纠纷解决的平台,只有这样才能既满足案件“繁简”分流的需要,又能够使人民法院在促进构建社会矛盾治理体系中不缺位、不失位。笔者所在的法院以“一乡一庭”作为分流装置,积极推进法庭职能转换,通过创新执行省法院确定的“一乡一庭”六大职能;逐步完善建立民调网络和人民陪审员选任使用制度;建立指导民调人员及人民陪审员与人民调解组织共同开展工作的多元化非诉纠纷化解平台以及运用案外调解等非诉手段化解大量纠纷,实现可诉与非诉纠纷的第一级分流。

    (二)诉外化解纠纷阶段,设置诉调对接装置,实现可诉案件的诉内与诉外分流

    繁简分流的过程一方面是从“繁分简”的过程,也必将是从“繁到简”的过程,化解矛盾纠纷的数量任务要从“繁到简”,案件的本身也要从“繁到简”。为把矛盾纠纷尽可能地化解在诉外,使进入到诉内的案件实现“从繁到简”的量变,就必须强化诉前调解功能,使部分案件在第一次分流的基础上,再次分流,达到进一步“简”的目的。实现此目的就必须设立诉调对接装置,在法院正式立案前通过再次调解分流一部分案件,调解不成通过立案进入“诉内”。笔者所在的法院通过设立诉调对接室这个专门机构,完善“一网络三机制”,即健全诉调对接网、确立联络工作、调解工作、法律评价工作三个对接机制,对即将进入诉内的纠纷进行诉前化解,有效地分流了一些案件。

    (三)分离“简易”案件阶段,设置速裁装置,实现诉内繁简的第一次分流

    “迟延诉讼或积案实际上等于拒绝审判,因此,迅速地审判被当作诉讼制度的理想。”8诉内繁简分流首先要在立案阶段对案件进行繁简甄别,制定简易案件标准,对进入诉内的案件进行初检,将属于“简”的案件分流出来并设置速裁装置予以化解,这是诉内繁简分流的第一步。传统的繁简分流因为没有统一机构,形不成统一标准和聚合力,往往使案件繁简分流力不能逮。统一标准不仅要统一案件标准,还要统一办理程序和规则以及裁判文书样式和庭审步骤;强化机构不仅要强化已有如立案等机构,还要设立如速裁庭、专业化合议庭等专门分流机构。笔者所在的法院专门成立速裁合议庭,在适用小额案件审理程序的基础上确立简易案件分流标准,把简易案件从整体案件中快速分流出来,在速裁合议庭按照“程序灵活化、送达多样化、文书模块化、庭审电子化、调解全面化、裁判快捷化”9的要求予以化解。

    (四)分离“类型化”案件阶段,设置专业合议庭,实现诉内繁简的二次分流

    在进行前三次分流后,简案已经简出。繁简分流的下个阶段任务就是要在对简易案件进行快立快审的基础上,对“较繁”案件创建“类案分流”的内循环模式,与专业化审理紧密结合,实行再分流。其理想的过滤装置就是成立专业合议庭,根据案件的类型化、专业化特点将案件分别入口到专业合议庭,进行专业化审理。专业化审理一般认为能达到整合司法资源、效率质量兼顾。笔者所在的法院是通过成立“交通事故案件”、“劳动争议案件”、“商事合同案件”三个专业化合议庭来完成这个阶段任务的。

    (五)分离“繁案”个案阶段,设置繁案审理装置,实现诉内繁简的第三次分流

    繁简分流制度改革应坚持系统化的分流主张,案件经过前四次分流后,使绝大多数案件各入其道,均有了适合案件处理的程序和实体保障,经过层层精简使那些确实带有复杂、疑难、新类型等特点的“繁”案也自然流出。这些案件处于分流的末端,更需要有“质量和效率”的程序保障,无疑要满足适用普通程序、成立合议庭、强化合议庭功能、健全审判责权机制、进行精细化审理的条件。为解决此问题,各地法院探索出许多有益的举措,作为全省法院繁简分流的改革试点法院,双滦区法院推行以案配人“1+2+1”审判长负责制模式。采取1名审判长加2名主审法官加一名书记员的模式,以人配案,对分流出来的案件实行审判长领配各类案件,排队量化循环审理,有效满足“繁案”办案需要和实现人案基本均衡。

    三、繁简分流制度改革中存在的问题

    进行繁简分流制度设计,理论界和实务界均提出了一些合理设想,双滦区法院在综合借鉴各地先进经验的基础上创设了“着眼五个阶段、依托六个平台、实现五次分流”的运行模式。笔者结合在实践中遇到的一些典型性问题进行分析。

    (一)繁简标准的掌握问题

    这个问题被普遍认为是理论和实践中的一个难题。因为区分案件繁简的标准在现行法律规定中找不到答案,在司法实践中也没有一致的结论。传统上以“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”为具体条件。但是,如何根据上述条件区分案件繁简,程序法上并未加以明确规定。“因为案件的难易程度有时与案件的诉讼标的、案件类型本身并没有必然联系”10正是案件繁简划分条件把握不易造成的无序,一方面使得社会公众对于诉讼程序的稳定性带来了怀疑;另一方面又使得法院难以通过程序本身,在给予诉讼当事人权利的同时对其设定相应义务。11之所以存在这样的问题,就是因为在繁简分流过程中离开了程序载体的空间场合和时间节点,没有根据具体的分流任务形成系统化的分流制度、分流阶段和分流装置。笔者所在的法院对此进行了大胆有益的探索,根据程序载体的空间场合和时间节点,量“案”订做,如前所述,设置了不同的实施阶段、不同的系统标准、不同的分流装置、不同的分流任务即“着眼五个阶段,依托六个平台,实现五次分流”,弥补了单一分流制度的缺陷,减少了操控标准不一带来的人为失误。

    (二)任务完成与程序设计相适应的问题

    繁简分流的每一项程序设计都承载着相应的分流任务。层层过滤,各入其道的分流模式和系统化的建设及实践操作中,有效解决了一些实务难题,但也存在着一些任务完成与程序设计的冲突问题,还需要从法律、制度的层面上予以解决。1.我国简易程序将简易程序与独任制对应,将普通程序与独任制截然分开。普通民事程序不能适用独任制,加剧了司法资源与司法需求的紧张关系,阻碍了简易审的推行。2.在繁简分流的理论与实践中,基本形成一致的意见是要进行诉前调解、要搭建多元化解决非诉纠纷平台、实行速裁制度、实行预立案制度等,这些制度设计对于促进繁简分流改革做出了有益的探索,有利于实现繁简分流的价值追求,但由于没有法律的明确规定和相应系统设计,使这些制度和程序设计往往不能与我国现行的诉讼程序之间很好地融合衔接,运作起来既不规范又遭遇新的程序冲突问题,对改革的积极性有所影响。3.当前法院工作信息化建设使电子信息化技术广泛应用,各地法院设置的司法公开平台和各项流程管理有着严格的“电子规范”制度,还没有将诉前调解、预立案制度等上述合理制度设计在内,使这些有益的探索与现行制度设计中的工作流程制度、考核制度和司法公开制度相冲突。

    (三)要求当事人配合的强制保障制度缺失问题

    传唤送达、电子送达、口头之讼、当事人亲讼、支付令是公认的实现“效率”的手段,但在实践中由于缺乏法律层面上的制度保障,一旦当事人不予配合、故意躲避、拒不到庭或否认法院传唤就无法进行下一程序的审理;支付令制度的不完善和强制力不足,则导致申请率低、异议率高,使督促程序形同虚设。因此,对于这些有利于繁简分流行之有效的措施,还需建立和完善相关强制保障制度。

    (四)制度创新与法律限制的冲突问题在繁简分流的改革实践中,各地法院进行了有益的探索和尝试,进行了不断的制度创新,在化解积案、缓解案多人少矛盾、确保质量与效率层面积累了相当多的成功经验。但一些很接地气的土生土长制度创新却遭遇现行诉讼制度的限制。如应诉期、答辩期、举证期、质证期、公告送达期等时间期限的硬性限制,使快立、快审、快执职能限定在一定范围内。如在信息技术和媒体技术高度发达的今天,在审判人员已经穷尽了追索当事人信息的全部手段的情况下,公告期仍定为60天略显过长。

     四、繁简分流改革实现的路径

    (一)树立“大繁简、大分流”的理念

    繁简分流应是一个层层分流的系统化过程,主张的是案件化解过程的分流而不仅仅是程序上的分流,其主要目的是使各类案件各入其道,得到最经济、最有效、最专业、最直接的化解。因此,繁简分流改革既要考虑以公平正义为核心价值的司法“正义论”,又要考虑以解决纠纷为核心价值的司法“解纷论”,还要考虑以维护社会稳定为核心价值的司法“稳定论”;12同时,既要考虑当事人的选择主义,又要考虑法院的职权主义。因此,从观念上应把握1.对繁简分流功能的理解应当超越“公正与效率”关系的狭窄思路,兼顾法院如何扮演好社会治理体系中的角色,完成基本任务,追求核心价值,实现根本目标。2.更多地从当事人立场思考如何发挥程序功能作用,实现诉讼成本和诉讼收益的平衡;3.按照多元的、可选择的价值取向设计出满足社会多元价值需求的繁简分流规则。4.正确认识法院职能主义和当事人选择主义对程序保障的设置。基于此,“繁简分流”改革一定要在原有基础上进一步拓展价值空间、案件空间、程序空间,在理念上突破单纯、狭隘的认识误区,树立起“大繁简大分流”的理念。这种理念在实务界尤为重要,笔者所在的法院就是在这种理念的指导下,将“案件”外延到”纠纷”;将“诉内”拓展到“诉外”;将“诉外”细化为可诉与非诉、诉讼立案与诉前调解;将诉内细化为简易速裁、类型化专业审判、繁案个案精审三次分流;并以相应的装置、人员、任务、技术相支撑。从而形成了“着眼五个阶段,借助六个平台,实现五级分流”的大格局,有效推动了各项工作。

    (二)科学合理确定分流的阶段与界线

    既然繁简分流是一个系统化的动态过程,需要满足多元化价值需求,并在此基础上设置多元程序,那就要求必须科学合理确定分流的阶段与界限,并设定合理的分流装置以过滤案件。如应把握可诉与非诉、诉外与诉内、诉内繁简的各个分流阶段和界限,通过设置过滤装置,完成阶段性分流任务。笔者所在的法院以矛盾纠纷化解流程为主线,科学界定了可诉与非诉、诉内与诉外、诉内分离“简易”案件、分离类型化案件、分离“繁案”个案五个阶段。

    (三)科学设定繁简标准

    在明确分流阶段、界限和设置过滤装置后,关键的一环就是要科学设置分流的标准。根据系统化的设想,应在4个方面掌握繁简标准。1.需要把握可诉与非诉的标准,这在实务中是最大的难题,目前依据的还是立案规定中确定的受案范围。通过可受理案件条件,将非诉纠纷分流出去。2.需要掌握诉与诉前调解的标准。确定诉前调解案件标准,哪些案件在即将进入诉讼轨道前再进行一次调解,由哪个机构来进行,适用什么样的工作程序,在实践中还没有统一明确的标准。3.需要掌握实质性审理与非实质性、程序性事物剥离的标准。在繁简分流中这是一个极易忽视而又非常重要的问题。处理不好直接影响繁简分流各个阶段任务的完成,诸如鉴定、评估、委托、送达等就往往成为制度执行的障碍,如何解决这些问题,目前还没有明确的规定,可以通过设立预立案制度等,将这些非实质性事物分离出来并通过设置前置程序予以解决,为实质性审理扫清障碍。4.掌握速裁案件分离标准。一般认为这是繁简分流的实质所在,使大量能够速裁的案件分离出来。速裁案件可以在运用小额诉讼程序的基础上将适用简易程序案件的条件作为其中的标准。

    (四)解决机制、体制上的障碍,与诉讼制度和审判流程相融合

    繁简分流制度改革以让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”为核心价值和根本目标,以解决司法公正、司法效率、案多人少矛盾等问题和落实司法为民举措为切入点,通过以当事人为本位、规范强制与合意选择相结合的程序设计,按照多元的、可选择的价值取向设计出满足公众多元价值需求的繁简分流规则,对实现程序价值,确保社会公平正义有其重要的意义,但在实践中还没有把其上升到审判工作的一种综合管理模式的高度。为使繁简分流制度与现行的诉讼制度和审判管理制度并行不悖,就河北省法院而言应将“一乡一庭”建设、多元化非诉纠纷处理机制、诉前调解纠纷机制、速裁制度及预立案制度等成熟的经验纳入统一的工作流程中并确定统一的考核标准;对于解决送达问题、完善监督程序问题、确定合理期间及时效问题、建立强制传唤制度、程序性合意制度等方面大胆进行探索和尝试,以期建成确保繁简分流运行的有力保障制度。

    (五)配套实施其它改革

    “程序改革的成功依赖于司法制度的综合改革和配套制度之间、程序制度的各个部分之间的相互协调”13要推进繁简分流机制改革,并在实践中收到良好效果,除坚持机构、职能、人员、制度、技术、考核的一体化建设还应配套实施相关改革。如立案工作改革、裁判文书改革、简易程序规范化改革、完善司法权力运行机制改革 、落实司法责任制改革等必须配套跟进,只有这样才能够解决遇到的实际困难、破解其在运行中的机制和体制上的束缚。

文章出处:河北法院网    

 

 

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