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浅谈法院司法公开工作中的执行公开制度

发布时间:2014-11-21 08:37:24


    司法公开是人民法院加强和创新社会管理的载体,也是体现以人为本、关注民生的共产党人群众观,执行公开又是司法公开的关键。近十多年来,因法院执行问题引发的涉法涉诉信访案件和执行法官违法违纪的案例尤为突出,究其原因就是执行不公开或执行公开程度不够所致。笔者发现不同时期的执行理念虽有不同,但执行是否公开对创建“无执行积案”是关键,也就是说执行公开对有效减少涉法涉诉信访案件和确保执行法官廉洁自律很重要。但是2007年1月1日起开始实施的《最高人民法院关于人民法院执行公开的若干规定》,虽然已明确人民法院在办理执行案件过程中,要将执行案件程序和过程,都要向社会公开,都要向当事人公开,包括立案标准、收费标准、执行调查、执行期限、裁决事项、裁决理由等执行环节都要公开。但在有些法院,对执行公开仍处于学习、探讨、争论阶段,对多数执行人员来讲,仍需要进一步提高对执行公开的认识、理解、教育,需要强力推进。虽然有的基层法院自己也出台了一些公开执行文件,但笔者认为,基本上没有新内容,还不能适应《执行公开规定》的要求。如何做到执行公开,笔者从以下几个方面谈自己粗浅看法,与同仁们商榷。

    一、执行公开的含义及目前落实情况

    执行公开,顾名思义就是指人民法院将案件执行过程和执行程序通过通知、公告、法院网络、新闻媒体等方式予以公开。

    目前各级法院落实情况也不一,就拿孟村法院来说,在立案中立案庭就会把执行中的权利和义务告知书送达当事人,当案件承办人拿到具体案件后,会制作《执行通知书》、《传票》、《报告财产令》等送达被执行人;同时在执行过程中及时将一些权利和义务告知双方当事人,在采取查封、扣押、冻结等过程中,都会采取书面形式告知当事人,确保执行的公正、公开;对一些被执行人长期在外、下落不明的案件,法院在处理其财产过程中会通过新闻媒体公告的形式予以告知。这些信息的公开,既确保了法院的规范执行,也维护了当事人的合法权利。

    二、执行公开的重要性和必要性

    党的十八大和十八届三中全会强调要推进权力运行公开化、规范化,并明确提出推进审判公开、推动公开法院生效裁判文书、确保审判权力在阳光下运行的要求。习近平总书记在中央政法工作会议上也强调,要坚持以公开促公正、以透明保廉洁,增强主动公开、主动接受监督的意识,让暗箱操作没有空间,让司法腐败无法藏身。推进司法公开,是全面深化司法改革的必然要求,是新媒体时代满足人民群众对司法工作新期待的必然要求,是提升司法水平和司法公信力的必然要求。

   (一)有助于增强司法公信力。司法改革要坚持群众路线,而人民满意度无疑是衡量改革是否成功的标准之一。阳光执行工作机制能够做到从立案到执行的全过程公开,这在很大程度上消除了当事人和社会公众对执行工作的不合理怀疑,为执行工作创造了一个有利的外部环境,提升了人民满意度,亦在无形中增加了司法公信力,起到了很好的引领作用。 

   (二)有助于提高执行效率。执行效率原则的基本内涵就是快速及时对被执行人的财产采取执行措施,保护权利人的合法权益。阳光执行的快速反应、分段集约机制,减轻了当事人的诉累,改变了过去一名执行法官包揽案件的现状,避免了案件执行进度混乱无序、执行效率因人而异的局面出现,节约了司法资源,执行效率明显提高。 

   (三)有助于降低投诉和信访。由于执行法官直接接触涉案金钱、财产等经济利益,处于与这些利益“擦肩而过”的阶段,这也是造成执行部门是法院廉政风险系数最高岗位的主要原因之一。阳光执行工作机制通过保证当事人对执行全过程的知情权、参与权、监督权,让当事人及时发现执行中存在的问题,及时反映,可以使执行工作中的瑕疵和问题得到及时纠正和整改,从而有效遏制执行人员滥用权力,防止违法违纪现象发生。

    同时,执行公开是司法公开的重要组成部分,具有司法公开整体的特征,同时也具有执行公开自身的独特属性。按照最高院2007年颁布的《关于人民法院执行公开的若干规定》中对执行公开的方式明确了4种方式。即通知、公告、法院网络、新闻媒体等方式。该4种方式中,通知并非明确仅为书面形式,故而通知方式应当包括口头、书面形式,以及电子数据信息、设置触摸屏接受现场查询等多种方式进行,让当事人及时掌握案件执行中的各种信息。最高人民法院《关于确定司法公开示范法院的决定》的通知中,对公开进行了量化考核规定,涉及到执行公开的6项新要求:1、在执行案件信息查询系统中公开。即:立案标准;收费标准;执行规范、执行程序等信息;公开当事人情况、立案信息、被执行财产信息;执行过程中形成的法律文书;执行中止情况和理由、结案信息;执行异议信息以及变更;追加被执行人阶段的听证信息等;执行日志。2、公开选定评估、拍卖机构的条件、程序。3、向社会公布选定的具有相应资质的鉴定、评估机构、拍卖机构名单。4、人民法院通过报纸、网络等媒体公布不履行法律文书确定义务的被执行人的基本信息、财产状况、执行标的等信息。5、应当组织公开听证。对案外人异议、不予执行的申请以及变更、追加被执行主体、中止或终结执行、多个债权人申请参与分配的、人民法院认为有必要听证的重大执行事项。6、邀请有关群体见证执行过程。对执行难度大、社会影响大的案件,可特邀人民陪审员、人大代表、政协委员、有关部门、执法监督员、群众代表、律师代表、新闻媒体记者等见证和监督执行工作。

    与执行公开相对应的是不应当公开的执行信息。1.私人信息的例外。私人信息是指在执行工作中取得的,与执行工作无直接关系个人信息。这种个人信息包括执行人员及参与执行工作的其他人员个人信息,以及申请执行人、被执行人、利害关系人、鉴定人等与执行工作无关的个人信息。2.内部管理信息的例外。内部管理信息是指人民法院在执行工作中,基于便利内部管理和提升绩效等目,落实内部工作纪律或管理要求所形成的管理信息。这种内部管理信息是基于内部规范行为而产生,由初始信息和次生信息构成。3.保密信息的例外。关于审判秘密的规定,如:合议庭、审判委员会对具体案件处理的讨论情况,上下级法院之间对案件处理的各种不同意见以及有关单位领导、党委的意见,一律不得向工作上无关人员和单位透露,尤其不得向缠诉不休的当事人泄露。关于保管、阅卷、复制卷宗材料的规定。案件的请示、批复,领导的批示,有关单位的意见,合议庭评议案件的记录,审判委员会讨论案件的记录,案情报告以及向有关法院、有关单位征询对案件的处理意见等书面材料,必须装订在副卷内。副卷的材料非因工作需要,未经本院领导批准,任何单位和个人不得查阅。

    三、当前执行公开制度存在的主要问题及原因

    执行人员在实践执行过程中对执行公开还存在一些偏差和问题,影响了执行效果。主要表现形式有:(一)执行人员公开意识薄弱。对执行公开教育的忽视、厌倦心理是造成这一问题的主要原因,执行教育对法院执行人员来说是件必不可少的事,但目前法院在这方面工作是欠缺的,基本没有什么定期培训和日常学习制度。一些执行人员不在意,认为执行就是那么回事,把被执行人的钱执行来就好,受不受执行公开教育不重要。另一种是对执行活动的应付心理,有的执行人员认为只要工作中小心一点,工作上交代的了就行,心灵深处并不想参加执行活动,所以执行中对一些程序上的要求,特别是执行公开并不重视。(二)执行公开情况落实不到位。关键是公开制度的监督检查、考核不到位,一项制度出台后,执行“走程序”,相应的监督没有或脆弱、方式方法流于形式,没有建立和完善执行公开制度工作责任制,不明确责任主体以及责任追究的具体内容,执行制度时紧时松、虎头蛇尾或“雷声大雨点小”、“执行做秀”等,使得这项公开制度执行的质量和成效得不到真正落实。由于对执行监督工作的不到位,造成财产分配不公,甚至造成一些当事人的合法权益得不到保障,进而损害法院的司法权威。(三)执行公开制度的不完善。在具体执行过程中,很多需要公开的信息虽然《最高人民法院关于人民法院执行公开的若干规定》中有明确规定,但到具体办案人员手上很多都缺乏统一规范的操作细则,不同办案人员所做的就大不相同,你做你的,我做我的,今天我想公开就公开,不想公开也没事,从而造成对执行公开的混乱。

    四、落实执行工作公开制度的对策和建议

   笔者通过了解所在法院执行公开工作的具体现状及参考其他法院经验,掌握的情况。为了进一步推动法院执行公开整体工作水平上台阶,针对调研反映出来的问题,提出建议:(一)加强执行人员执行公开理论培训,增强公开意识。由执行局牵头组织执行干警学习相关最新的执行公开理论及法规,对执行公开的方式、内容有一个系统的学习,笔者认为在做好案件办理的同时,定期组织局里学习会,对在当前立法为公、执法为民的大背景下尤显很重要。(二)进一步提高执行公开情况监督管理。我们可以邀请一些人大代表、政协委员对我们执行公开情况进行监督,听取意见,以改进我们的工作。同时也加强执行公开制度的宣传,在执行局制作相应的公开宣传栏,对公众开放,让群众参与监督,使执行公开的初衷得以真正落实。比如在执行一些重大事项过程中,邀请人大代表、政协委员等参与现场执行监督;在一起执行异议听证过程中邀请人民陪审员参与听证。(三)进一步完善现有的执行公开制度。执行公开制度有一定的滞后性,一些好的制度在落实过程中要不断完善,以达到最大的效果。比如执行款物的收取中,应该规范款项的收取发放,财务上定期检查中转款情况,对一些时间比较长的款项要及时通知案件承办人加以处理;对一些拒不执行的“老赖”加大曝光力度,可以尝试在电视台和报纸上曝光,那些拒不执行的“老赖”。完善“悬赏公告”、公布“老赖黑名单”等媒体公开曝光的功能。“悬赏公告”是案件进入执行程序后,因被执行人下落不明,或者有隐匿、转移财产及不如实申报财产的状况,使法院无法查找到可执行的财产时,经申请人申请,由法院在新闻媒体或互联网上发出悬赏公告,依靠全社会的力量举报被执行人的下落及可供执行的财产,法院依据举报人提供的线索,将财产执行到案后,由申请执行人给予举报人一定比例奖金作为奖励。 法院工作人员、国家机关工作人员不得参与“悬赏执行”。如果举报人举报的财产或者财产线索属于法院已经掌握的,举报人也不能获得奖励。关于悬赏公告,其中值得关注得是长沙市中级人民法院出台的《关于实行悬赏执行措施的规定》,很有借鉴推广的意义。还要公布限制出境名单、限制高消费被执行人名单、失信被执行人名单等“老赖黑名单”,通过公开曝光的措施,威慑被执行人效果明显,值得进一步探索创新。凡被纳入最高人民法院失信被执行人名单库的失信被执行人,将无法购买机票乘机。据笔者查询相关资料,截至2014年7月3日,我国民航累计有效拦截10.8万多人次,识别和拦截到的失信人有12389人。识别和拦截成功率为100%,系统覆盖全国超过6000家代理人。仅7月3日当天,民航售票系统就拦截400多名失信被执行人购票,拦截次数4481次。截至7月23日,各地法院录入20.3万名失信被执行人名单,公众点击查询超过1000万次,对失信被执行人产生了强大心理震慑。(四)进一步深化司法体制改革的总体部署,推进阳光司法。最高人民法院2013年提出建立完善审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台,已明确将流程公开方式区别于执行信息公开机制,最高人民法院院长周强在2013年11月27日全国法院司法公开工作推进会上强调的“执行信息公开的时机和节点,应当与审判流程公开有所区别,避免因不当公开影响执行效果”。这包括通过多种方式将案件审判流程及执行信息向当事人公开,满足当事人便捷查询,切实保障当事人的各项诉讼权利;通过互联网等方式将案件开庭信息、裁判文书、执行立案和执行结果等信息向社会公开,接受公众查询,满足公众的知情权、参与权和监督权,从而实现司法信息公开的针对性和实效化。(五)相关执行文书要公开。在执行公开机制建设中亦有裁判文书上网相关机制,最高人民法院已经在2013年7月1日开通了中国裁判文书网,积极推动法院符合条件的裁判文书全部上网,并且将文书上网率纳入绩效考核中。执行工作必须上网文书的有四种:裁定终结本次执行程序的裁判文书、追加变更被执行人的裁判文书、不予执行的裁判文书执行异议的、复议的裁判文书。其次,执行流程公开方面。应区分不同公开的对象确定执行信息公开平台所公开信息的范围。对申请执行人,应能够使其凭密码获取以下信息:执行机构和执行人员情况;立案、结案情况;期限变更情况;执行调查过程及结果;执行主体、执行内容变更的审查和处理情况;采取强制措施过程及结果;财产处置过程及结果;执行款物交接情况;采取拘留和罚款措施情况;执行日志;法院在执行过程中制作的各类法律文书 对社会公众,则应当公开以下信息:执行工作的法律依据及工作规范;立案标准、权利义务、风险告知等普法信息。作为执行依据的生效法律文书;采取执行措施的法律文书、执行异议复议和案外人异议裁定书等执行法律文书;限制出境名单、限制高消费被执行人名单、失信被执行人名单等;悬赏公告、拍卖公告等应向社会公布的公告类信息。(六)完善数字化执行指挥中心提高执行效力。执行指挥中心建设是运用现代信息技术,通过整合远程视频指挥调度系统、网络查控系统、执行信息管理系统等一系列的功能,形成执行指挥中枢平台。该平台整合法院内外资源,形成统一规范、统一管理、统一指挥的执行指挥体系,构建上下协调、内外联动、规范高效、反应快捷的执行运行机制。要要经常性的选择一些社会关注度高、执行场面大的案件,整合执行内外资源,发挥执行指挥中心强大的功能,达到预期目的。从长远看,执行信息公开平台建设必须考虑到与执行指挥中心建设的衔接,最终实现全国法院互联互通的目标。因此可以充分利用后发优势,借助现有的全国执行信息传输系统,从平台建设伊始就推动建立全国法院统一规划、统一形象、统一功能并实现标准化管理的统一平台,以尽可能降低不同系统、不同平台通过二次整合方能实现互联互通的成本和风险。(七)建立执行服务公开窗口和“执行开放日”制度。将执行中直接面对当事人的事务性工作全部集中在前台,与诉讼服务中心有效整合,拓展窗口服务功能,提高司法服务水平。同时,每年确定一个“执行开放日”,邀请人大代表政协委员、案件当事人和社会公众全程参与执行。(八)健全被执行人失信信息纳入征信系统机制及执行情况反馈制度。将被执行人失信信息纳入工商、人民银行等征信系统,方便社会公众和相关部门查阅执行案件当事人信用信息,增强执行威慑。同时,在执行的不同阶段及时向当事人反馈情况:立案后一个月、三个月各反馈一次进展情况,六个月未能执结的必须说明为何未能执行、所采取的措施及下步打算;以后每三个月与当事人沟通一次。(九)运用人民法院司法裁判履行追踪及执行统计管理系统与当事人加强沟通。执行案件统计系统数据来源三个方面:现有案件流程系统里的信息表、诉前调解信息表、裁判文书。系统具有七项功能:信息平台、案件追踪、制式报表、生效案件台帐、履行告知、执行指标评估、案件黑名单。其中两个功能与司法公开有关,一是信息平台功能。该系统与外网实现数据互通,通过法院执行网站建立与当事人互动平台。当执行案件立案后系统会自动向申请执行人、被执行人、办案法官发送短信,告知立案情况,并根据案件进展情况随时发布案件信息。登录网页可查看本人所涉及的案件基本信息、执行法官所书写的办案日志、案件进展情况并通过互动平台给执行法官留言、互动,由承办法官指引当事人顺利履行生效裁判,真正达到了公正司法、司法公开的效果。再者,是将被执行人中涉及超期未履行的失信人员列入黑名单的功能。目的是督促被执行人主动执行,提高主动执行率。被执行人接到通知后未履行执行义务的,合议庭讨论后报院长批准,发布外网列入黑名单,系统将自动发送一条告知信息,告知其已被列入黑名单。如被执行人在黑名单发布后,仍不履行义务的可生成限高令和限出令通知书,对其进行相关的限制高消费和限制出行措施。同时,不同的基层法院之间也能够对黑名单进行相互沟通,以交流执行黑名单所涉被执行人的执行案件的执行经验。(十)加强自身公开,这其中包括:1、公开执行员、执行期限、执行条件和执行费收取标准,以通知的方式,将执行程序中双方当事人的权利义务、执行主体条件、执行费缴纳标准予以公布,并将负责执行的法官姓名告知当事人,告知的目的在于使执行权在“阳光下”运作,实质在于防止执行权的滥用和法官怠于执行;案件进入执行程序后,在法定的执行期限内,从立案、发出执行通知、申请执行人举证、被执行人申报财产、调查处分财产以及查封冻结、评估、拍卖等各个环节,都要科学地确定期限并公开公布,使执行员有责任感,也使当事人知道案件的进展情况;对执行有异议或在本地有较大影响的,尽可能组织召开执行听证会,听证会之前要向双方当事人及社会公开公布案由和简要案情,并邀请部分人大代表、政协委员和相关基层组织参与听证,尤其是在作出不利于一方当事人的决定之前,应在听证中充分听取其意见,公开宣读、解释、说明不利于其处理的法律依据和将承担的后果程度,从而体现法律的公正。2、向申请执行人公开,执行权就是用国家公力权对私权实现的一种介入,它不同于一般的行政权,也不同于一般意义上的司法权。在执行中,既要发挥法院的主动性,又要重视和发挥当事人的主观能动性,与申请执行人“坦诚相见”。公开风险告知制度,要求其提供被执行人的财产线索,将《执行风险告知书》发给申请人,进而说明如果法院用尽所有执行手段仍不能执行的风险应由其承担,让申请人明白法院执行的权力和能力,有利于在执行不能的情况下得到理解。对最高法院关于查封冻结、变卖拍卖的规定要在公开的同时,对保留被执行人必须的居住、生活品和子女教育的必须费用讲清讲明白,避免申请人误导“强制执行”不到位或动辄将执行不能的原因归咎于法院带来的社会影响。必要时邀请申请人公开参与执行,让申请人知道执行的全过程。当然,在申请人参与执行中,要坚决禁止把支出的伙食费、油料费等让申请人承担,参与执行的目的是让申请人清楚被执行人的给付能力和法官执行中采取的措施,以便达到公开透明。与此同时,公开《人民法院工作人员纪律处分条例》和《严禁法院工作人员插手、过问案件的规定》等,让申请人知道执行法官不作为或滥作为将承担的法律责任,进而使法官在执行中采取的执行措施是否到位、是否得当置于社会的监督之下,从而提升法官司法公信力。3、向被执行人公开,借以实现权利人的权益,维护法律的尊严和司法权威。只有树立起司法权威,才能使法律发挥调控社会关系的作用,促使社会大众依赖法律而不是其他手段来解决争议,培养公众对法律的信心,并近而有助于依法治国方略的实现,特别是当前受社会信用低下、失信现象泛滥的影响,执行案件中的部分被执行人采取拖、逃、推、赖手段抗拒执行,这就有赖于司法权威的最后支撑来实现社会诚信。笔者认为对被执行人公开是树立司法权威的体现,要改变以往对被执行人“窝、哄、吓、诈”和随意采取强制措施的做法,用有序的公开手段促使其自觉履行才能案结事了。这包括公开财产申报,要求被执行人在一定的时间内向执行机构申报其个人合法财产,告知其不如实申报财产将以拒不执行论处的法律后果;公开强制执行措施,在公开中赢得社会广泛支持,达到法律效果和社会效果的有机统一;还要公开民诉法关于“禁止高消费”和“禁止出入境”等限制性的规定,让被执行人充分权衡利弊后主动履行给付义务;公开执行异议、执行复议等相关规定,使被执行人充分知晓或行使权力后履行应尽的义务;使其充分发表意见和知晓不利于自己处理结果的法律依据。4、向有义务协助执行人公开。“执行难”一直是困扰法院工作的难题,同时也是引发涉法涉诉的社会问题,近十年来的涉法涉诉信访案件大幅上升有五成是因执行不到位所致。2008年底中央发文在全国开展清理执行积案活动,各地采取了一些措施,把执行工作纳入党委议事日程,一定程度上缓解了“执行难”的压力,最高法院最近开展创建“无执行积案法院”活动,要求执行率在90%以上,相当一部分法院就采取终结本次执行程序来提高执结率,但实际执行标的到位率不高,社会矛盾不能从根本上消除。需要建立党委政府牵头的执行联动机制。执行联动就是建立党委领导、人大监督、政府支持、社会各界参与、法院主办的格局,首先是各级党委政府之间建立相应的领导考核责任制,将是否支持、配合执行工作纳入一年一度的社会治安综合治理目标责任制考核,考核结果作为领导干部政绩和晋升的依据;其次是司法主体部门之间建立公开协作联动,限制被执行人出境、侦查阶段扣押犯罪嫌疑人财产随案移送、起诉阶段责令被告人申报财产、诉讼阶段保全被告人或被告的必要财产并及时随案移送执行;金融部门要全力配合法院冻结、划拨被执行人存款,房产管理部门要配合法院查封被执行人土地和房产,避免被执行人转移或隐匿其财产;同社会各界广泛公开联动,积极邀请人大代表、政协委员、各民主党派、基层组织参与监督和执行,采取土地山林合理流转等方式尽量满足权利人的合法权益得以实现。5、协调解决行政非诉执行案件公开。随着转方式、调结构地不断深入,因经济产业结构调整、企业重组、污染整治、城市拆迁改造、土地征用等引发矛盾纠纷时有发生,而这些矛盾纠纷往往需采取行政手段解决,群众诉至法院或政府申请执行在所难免。这类案件涉及到全局利益与局部利益、改革发展与民生保障的冲突,必须谨慎处理。审查行政机关作出行政行为的合理性、合法性,着重审查行政行为的法律依据和程序是否合法,并向行政相对人说明依据;考虑行政行为对本地方发展的可行性和持续性,如缺乏统筹兼顾的要建议政府予以修改和完善;对政府行政行为作出之前在保障民生方面的科学性做重点权衡,既要维护发展大局,也要保护民生。以责任心在行政机关和行政相对人中公开做好解释、疏导、说服工作,真正起到“减压阀”和“化解器”的作用,尽可能避免采取强制执行措施,消除“官”、“民”矛盾,构建社会和谐。 6、执行救助公开。执行救助就是政府每年将一定比例涉法涉诉资金纳入财政预算或以农村低保形式解决因执行不能导致那些生活无着落的群体,让他们感受到党的温暖和关心,减少社会对立面。通过2008年全国集中清理执行积案后,各地政府都将一定数额的执行救助纳入财政预算,但不能把救助金当做“唐僧肉”寻思分享,在救助中要公开并把握以下四个原则:层层把关,避免救助的随意性;通过采取执行措施、穷尽执行手段,被执行人确无财产可供执行,且申请人为特殊困难群体;救助数额上要经申请人同意,尽量做到执行和解,案结事了;对救助对象、金额在社会上公开公布,让社会公开监督,避免暗箱操作。

    结语

    实践证明,解决执行难的良药,就是认真贯彻最高人民法院关于积极完善执行信息公开平台建设的具体要求,通过执行信息公开平台,实现案件执行透明化、规范化、便捷化,从而化解当事人和公众对人民法院执行工作的误解,维护申请执行人的合法权益,维护司法公信和法律尊严,同时还能够全力推进社会诚信体系建设,发挥司法对社会行为的引导和规制作用。周强院长指出,“公开是最好的防腐剂,公开是树立公信的前提,公开是打消当事人疑虑的最好办法。”在全党深入开展以为民务实为主要内容的群众路线教育实践活动中,最高人民法院通过推进司法公开平台建设,倾力打造阳光司法工程,应当是找到了一条公正司法和司法为民的最佳路径。

 

 

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