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浅析宅基地使用权制度的缺陷与完善

作者:毛海燕  发布时间:2014-12-01 13:34:44


土地资源是人类生存和社会经济发展极其重要的物质基础,当下我国土地资源中的宅基地流转利用的效率低下,流转之中侵害农民权益的现象比较普遍,发达地区的城中村和城郊结合部的宅基地普遍存在的“土地隐性市场”,在法律规制之外无序流转。如何合理有效利用宅基地使用权,建立合乎实际的宅基地使用权流转法律制度,是当前的一个理论热点、实践难点问题。对宅基地使用权流转制度进行改革,具有重大的现实意义。

 

一、宅基地使用权的性质与特征

 

物权法第一百五十二条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”可以看出,宅基地使用权是在集体土地之上建立的用益物权,是农村集体经济组织成员依法在集体所有的土地上所享有的占有、使用,并依法利用该土地建造住宅及其附属设施的权利。其特征如下。

 

第一,权利的主体原则上应为集体经济组织成员。宅基地使用权从设立之初即为一种带有鲜明的社会福利性质的权利,其首要功能定位为:“居者有其所”。在宅基地使用权制度设立之初,宅基地使用权实际上包括两种:农村宅基地使用权和城镇宅基地使用权。随着1998年土地管理法将城镇居民宅基地的相关规定的取消以及现实中城镇居民宅基地使用权逐渐过渡为建设用地使用权,城镇居民宅基地使用权这一概念成为历史范畴。对城镇居民因继承在农村取得的房屋,是否能依据房地一体原则取得宅基地使用要,法律没有明文禁止,应当认为在此种情况下城镇居民取得宅基地使用权。但以上情况毕竟是少数,就物权法的规定而言,宅基地使用权主体原则上应为农村居民,且为该集体经济组织的成员。

 

第二,权利的客体为农村集体土地。在宅基地使用权法律关系中,宅基地使用权是定限物权、他物权,与之相对应的是农村土地所有权。宅基地属于民法中的不动产,为集体所有。宅基地使用权则是在集体土地所有权上创设继受取得之用益物权。如上所述,随着1998年土地管理法将城镇居民宅基地的相关规定的取消以及现实中城镇居民宅基地使用权逐渐过渡为建设用地使用权,城镇居民宅基地使用权这一概念因“城市的土地,属于国家所有”的硬性规定成为历史范畴,宅基地使用权的客体仅指农村集体土地。

 

第三,权利的权能应当包括占有、使用、收益。物权之权能一般包括占有、使用、收益和处分物权法中明确规定的宅基地使用权的权能包括了占有和使用,而宅基地使用权是否享有收益这一核心权能在法律上并不明确,在学术界也存在争议,笔者认为,我国目前宅基地的收益功能并未充分发挥,宅基地使用权流转并未真正进入市场,其收益权能并未得到实质的体现。

 

第四,权利存续的期限无明确限制。根据法律规定,我国农村土地承包经营权、其他集体建设用地使用权等都有一定的期限限制。但是,在现行有关农村土地规范体制下,宅基地基本上也属于农民的“份地”,即只要是某个村的村民,且有居住需要,那么就可以长期使用下去;而且在观念上,农民也一下把宅基地作为自己的财产看待。宅基地使用权设立之目的是为农村提供其基本的生存保障的权利(居住),因此,并没有规定明确的期限。但是这也并不意味着宅基地使用权可以永久存续,其作为一种他物权,若长久存续,便会与所有权发生矛盾。

 

二、宅基地使用权制度的缺陷及其现实困境

 

目前我国尚未制定调整宅基地流转的专项法规,有关宅基地使用权流转的法律制度散见于物权法、民法通则、土地管理法等法律法规及相关政策中,缺乏统一性。立法数量少且效力层次低,在实践中大部分仅仅靠各级政府以及相关部门的政策性文件来予以调整,缺乏系统性。现有法律对宅基地使用权的流转条件、范围、期限、收益分配及流转后土地产权关系的调整等方面,均未明确规定,这制约了权利双方的权利确认,潜在的房产和宅基地使用权私下、变相的转让、交易大量存在,宅基地使用权流转秩序混乱。主要表现在以下方面。

 

第一,宅基地使用权的流转被限制,隐形交易引发的产权纠纷多。发达地区的宅基地和房屋流转已经十分普遍,但我国农村集体建设用地包括宅基地的市场流转面临体制性制约。土地管理法对宅基地使用权的流转作了限制性规定。但是出于经济利益的驱动,农民与城市居民互补的需求以及农村自然景观及生态吸引力,宅基地以买卖、出租、抵押等形式流转已广泛存在,形成了以自发流转为特征的宅基地隐性市场。宅基地的隐形交易给土地可能性管理造成了很大的障碍,加剧了土地可能性混乱和产权纠纷,增加了法院的工作压力,继而影响了农村的安定。

 

第二,现有法律法规不完善,而且相互之间存在矛盾冲突,导致社会对司法公正的争议。而现有宅基地使用权流转法律规定之间还存在着以下冲突:禁止宅基地使用权走出本集体经济组织范围转移与未限制宅基地上的房产转让范围间的冲突;农民房屋抵押制度与宅基地抵押制度间的矛盾;地随房走与一户一宅使用制度间的矛盾。法律法规间的矛盾导致宅基地使用权交易双方的权利均无法得到保护。

 

第三,宅基地使用权流转机制不完善,规划滞后、行政监管不力,政策性问题突出。由于我国不完全的市场机制,传统的计划手段仍旧在宅基地流转中起主导作用,流转机制的建设落后于市场经济的发展。乡镇土地利用总体规划和村镇规划是严格控制宅基地标准、合理划定功能区的前提,是管理宅基地的基础。但部分省区市宅基地的规划没有落实到具体的点和面上,缺乏城镇建设规划、村庄布局规划和性详细规划。此外,宅基地价格评估机制不健全、登记制度不完善,制约了宅基地使用权流转;政府对交易行为的有效监管也相对薄弱,使得宅基地使用权流转难以真正规范运作。

 

三、完善宅基地使用权流转制度的建议

 

基于我国宅基地使用权流转制度存在的弊端以及实践中存在的问题,笔者对完善宅基地使用权流转制度提出如下几点建议。

 

第一,加大立法力度,明确宅基地使用权的物权性及可流转性。完善宅基地管理的立法主要分两方面:一是完善宅基地使用权的立法体系。当前宅基地立法滞后,法律效力低,法律政策间矛盾多,只有从多个角度、全方位地规定宅基地使用权,形成相关体系,才能使宅基地使用权有法可依。如立法机关可制定一部专门的宅基地使用权法,其中详细规定宅基地使用权的概念、内容、取得方式、行使限制、流转、消灭、法律责任及其他法律应当规定的条款;又或者在总结各地改革立法经验的基础上由国务院先行制定和出台宅基地管理条例,明确宅基地产权、宅基地流转、收益分配及宅基地登记管理等制度。二是应当明确界定宅基地使用权的法律性质,包括生存保障性、物权性和可转让性。

 

第二,建立规范有序的宅基地使用权流转市场体系。首先应当从立法和政策上承认宅基地使用权流转的合法性,并明确宅基地使用权流转的形式。但是可以预见,宅基地流转将加大对耕地保护的压力,因此流转必须考虑土地利用总体规划和村镇建设规划,对农用地转为建设用地进行严格控制;加大对流转环节的税收监管,规范并开征不动产流转税,促进宅基地在保护耕地的前提下,按规划、有计划合理流转。同时为防止滥用宅基地使用权的流转牟取不法利益,应对流转做必要的限制:坚持“一户一宅”的原则,禁止已经转让了宅基地使用权的农民再申请新的宅基地;坚持用途管制原则,禁止受让人擅自改变宅基地的用途,谨防利用宅基地进行以怨报德房地产村开发在内的商业投机活动;在扩大受让人的范围、允许城镇居民在农村购买住宅的同时,应当规定居民在农村购买住宅面积的最高限额,并开征房产税、土地保有税等,调节农村土地资源的合理分配,避免土地资源的浪费,提高土地资源的利用效率。其次,宅基地流转作为微观经济行为,市场调节是实现土地资源优化配置的主要方式。因此必须建立宅基地市场,以协调大量潜在宅基地的供需,完善社会主义市场体系。再次,应建立合理的宅基地流转收益分配机制。宅基地使用权流转的收益分配涉及政府、集体土地所有者、使用者三者的利益关系,必须正确处理。宅基地使用权初次流转中的流转收益应归集体土地所有者,再次流转的收益应归宅基地使用权人,国家以不动产税、土地保有税及流转税等税收形式分享收益。

 

第三,对失地农民提供必要保障。宅基地使用权流转的市场化必然要涉及少数没有生活来源的失地农民的住房保障问题。笔者建议规定集体所有的宅基地分配资金之中预留一部分,专门用来对极少数失地集体成员的基本住房以及生活保障。集体资金分配权应交由村民大会决定,产生的集体增值收益应该尽可能先确保低收入农民生活保障,再用于集体福利方面。失地农民的必要保障应根据各个地区集体经济和发展程度而规定,对于土地价值不高的落后地区,国家和各省可以根据实际情况,通过财政转移或者其他措施加强农村住宅保障体系建设,也可以仿效城市的经济适用房制度、廉租房制度,在培育农村宅基地流转市场的同时有步骤地建立农村住宅保障体系。资金来源可以以宅基地分配收益为主。

 

宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式,其在本质上仍然是物权的一种,但其在现行制度下却不具有实质的收益、处分权能。此外,现行宅基地使用权制度存在种种弊端与缺陷,急需完善。对此,笔者从立法、市场、保障等三个方面对宅基地使用权流转制度改革提出建议,以期对我国宅基地使用权流转制度的完善有所裨益。

 

 

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