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谈反垄断法豁免制度的适用范围

作者:周凡人  发布时间:2014-12-02 10:58:25


在市场经济体制中,最为重要的机制就是竞争机制,反垄断法的主要功能就是通过反垄断和制止限制性竞争,保护自由的竞争。因此,作为现代经济法的最典型和最核心的组成部分的反垄断法,是各国发展市场经济所必不可少的基本法律制度,在市场经济国家的法律体系中占有十分重要的地位。2007年8月30日,第十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过了《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》),标志着中国经济立法体系的进一步完善,是中国逐步与国际接轨的客观需要。

《反垄断法》在借鉴国际经验和充分考虑我国实际情况的基础上,包括了各国反垄断法一般所具备的主要内容,确定了禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位和控制经营者集中的制度,对行政垄断也做出了禁止性规定,还确立了垄断协议豁免制度、市场支配地位推定制度等,明确了我国反垄断法的基本法律框架。反垄断法多处规定了豁免制度,但是,多数学者认为有关制度规定原则性较强,对豁免的规定具有较强的概括性,给将来的执法实施留有了很多细化空间。

一、反垄断法豁免制度的含义

反垄断法上的豁免制度,又称之为反垄断法上的适用除外制度,是指一些本应适用反垄断法予以限制或禁止的行为,但是根据法律的规定或依某种法定程序认可,仍允许其实施而豁免对其的制裁或追究其法律责任的一种制度。

从反垄断法适用除外制度的界定可以看出反垄断法适用除外有以下构成要件:一是根据反垄断法的规定,某行为属于垄断或限制竞争行为,应在禁止之列。二是该行为既有限制竞争的损害,但也有促进效益的结果,利弊对比,整体上是利大于弊。只有利大于弊的行为才可能适用除外,弊大于利的行为,其危害性显而易见,不能适用除外。三是有关法律直接规定不适用反垄断法,或者依照法律规定的程序,经申报、批准豁免不适用反垄断法。适用除外只是例外,是严格的,必须要有法律依据,必须依照法定程序进行。四是该行为虽不适用反垄断法,但往往受相关的行业法律的规制从而取得合法性。适用除外仅仅是不适用反垄断法,但不等于说是一切除外,必须接受相关行业法律的规制,相关行业法律的规制是对适用除外的补救,接受相关行业法律的规制是适用除外的条件。

二、我国反垄断豁免制度立法

(一)我国反垄断立法的现状

早在 1987年8月,国务院法制局就成立了反垄断法起草小组,1988年就提出了“反对垄断和不正当竞争暂行条例草案”。1994年,《反垄断法》列入第八届全国人大常委会立法规划,这部法律的制定被正式提上议事日程,但第八届全国人大任内并未出台。1998年,该法又被列入第九届全国人大常委会立法规划,期间仍未出台。2003年12月,全国人大常委会又将该法列入十届全国人大立法规划,并作为本届人大要出台的重要经济立法项目。《反垄断法》立法项目在2004年又被列入国务院立法计划。2007年8月30日,第十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过了《中华人民共和国反垄断法》,多数学者认为这部法律规定原则性较强,对很多问题的规定具有较强的概括性,给将来的执法实施留有了很多细化空间。反垄断法多处规定了豁免制度,但目前学者们对我国反垄断法中规定的豁免制度认识的研究还比较少见。

(二)关于反垄断豁免制度的不足和建议措施

1、垄断协议

在《反垄断法》“垄断协议”一章中,第十五条第一款规定:“经营者能够证明所达成的协议属于下列情形之一的,不适用本法第十三条、第十四条的规定:(一)为改进技术、研究开发新产品的;(二)为提高产品质量、降低成本、增进效率,统一产品规格、标准或者实行专业化分工的;(三)为提高中小经营者经营效率,增强中小经营者竞争力的;(四)为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益的;(五)因经济不景气,为缓解销售量严重下降或者生产明显过剩的;(六)为保障对外贸易和对外经济合作中的正当利益的;(七)法律和国务院规定的其他情形。”

第十五条第一款中,第(五)种行为指的是惯常所称的“危机卡特尔”,对它加以豁免,大多出于保护受到外国产品冲击的本国重要产业的目的,这样的“危机”(即生产过剩、销售下降)必须在相当长的一段时期内一直存在,而且卡特尔行为必须受到严格限制,否则这样的豁免就太随意了。如德国《反限制竞争法》第6条规定了结构危机卡特尔的豁免条件:“因销售减少至需求发生持续性变化的,从事生产、制造、加工或处理的企业达成的协议或作出的决议,可以豁免适用第1条的禁令,但以该协议或决议为使生产能力有计划地适应需求所必需,并且有关规定顾及了相关行业的竞争条件为限。”这样的规定显然比我国《反垄断法》的类似规定要科学得多。

第(三)种行为的豁免除了保护中小企业的目的外,看不出有什么其他道理。反垄断法保护的是自由竞争,而不是竞争者,在《反垄断法》中规定保护某类竞争者的条款,有违反垄断的经济学原理。保护中小企业成长的问题其实可以通过其他方法解决,如在法律中明文规定一定的市场份额、营业额的底限,低于这个底限的企业签订的协议,或协议所涉市场份额、销售额低于一定限额的,都被推定为不会产生限制竞争的影响。这样的规定也有助于降低主管机关审查豁免申请的工作量。

2、自然垄断行业

《反垄断法》第七条规定:“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对经营者的合法经营活动予以保护,并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控。”依此规定一些国有垄断行业将豁免适用《反垄断法》。

这并不是不符合国际通例,许多国家的反垄断法律都有豁免性规定。如,美国反托拉斯法将出口贸易者联合体、劳工组织、部分职业运动等都排除在适用范围外。发展中国家在竞争法中适当地豁免一些自然垄断部门、关系国计民生的重要部门或幼稚产业,并不违反通行做法。但是,豁免是有限度的,并且应不断减少;否则,竞争性市场的目标只是一纸空文。许多专营专卖的行业或国有垄断行业,都由不同的政府部门分管。对哪些行业或企业豁免适用《反垄断法》,必然涉及这些政府部门与反垄断执法机构之间的权限分工问题。笔者建议,在未来的《反垄断法》实施细则中,应当专门规定豁免的具体标准与程序,以减少可能产生的争议,并保证反垄断的实效。

具体来说,选择予以豁免的行业、地区或厂商时,应当基于充分的资料和准确的评测,可予豁免的应当是需要短期保护的产业或不能开放竞争的产业,具体标准应当首先以立法的方式予以明确政府对特定部门、地区的补贴应当是少数的、有期限的和逐步回退的;即使是自然垄断的部门,如民航、电力、煤气等部门,都可以采取个案豁免的方法;应当提高个案豁免授予程序的透明度;建立定期的审查制度;开放讨论豁免选择的得当与否,听取社会的意见。

三、结语

综上所述,《反垄断法》的不断完善,不仅是中国市场经济发展的客观要求,也是建立健全中国特色法律体系的必然要求。因此,《反垄断法》仍然需要立法者和有识之士见仁见智,贡献自己的聪明才智。适用除外制度是一项内容广泛的法律制度,其适用范围的确定关系到反垄断法的适用范围的宽窄,对我国反垄断法的制定及执行效果有重要影响。我国亟待完善反垄断法,如何构建我国的反垄断豁免制度仍然是一个重要的课题,不仅应借鉴西方发达国家成功的立法和执法经验,也应借鉴转型国家反垄断立法、执法的经验及教训,注意反垄断法应适合我国的国情。

 

 

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