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论我国民事公益诉讼原告主体资格的确认

作者:舒秀琴  发布时间:2014-12-26 11:01:34


2012年,新民诉法第五十五条首次写入民事公益诉讼的内容,成为本次民事诉讼法修改的一大亮点。对于提起民事公益诉讼的原告主体,法条明确为“有关机关,社会团体”,但对“有关机关”的概念未能明确。此外,对起诉主体也只包含了机关和团体,没有明确公民个人能否提起民事公益诉讼,限定的范围过窄,笔者认为这是有待商榷的。为此,有必要对我国民事公益诉讼原告资格的构成进一步进行分析。

 

一、民事公益诉讼原告资格的含义

 

原告资格又称“起诉资格”,是指公民个人、社会团体或者特定的国家机关符合法律规定的条件,从而取得的可以作为原告提起诉讼的资格。[1]因此,民事公益诉讼原告资格是指对侵犯社会公共利益的违法行为,有关公民个人、社会团体或者特定的国家机关以自己的名义向法院起诉,使得法院启动民事诉讼程序以保护社会公共利益的主体资格。

 

二、民事公益诉讼原告资格的理论基础

 

传统民事诉讼法采取的是民事诉讼原告一元论,对原告资格的认定是:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”人民法院在对原告的起诉进行审查的内容之一就是原告与本案是否有直接的利害关系,只有公民、法人和其他组织在自己的民事权利受到侵犯时才可以以原告身份向人民法院提起诉讼。这种关于原告主体资格的限制导致诸多公益案件无法寻求司法的救济。但是日益增多的侵害社会公共权益的恶性事件,促使我们必须寻求救济的途经。民事诉讼的“直接利害关系人”原则已经不能够适应当前的司法实践,于是,民事公益诉讼原告多元化的观念应运而生。

 

民事公益诉讼原告多元化的理论依据建立在以下基础之上:

 

1、近现代当事人适格理论的发展。近现代民事诉讼法意义上的当事人适格理论认为,诉讼当事人是一个程序概念,判断当事人是否适格,只看起诉的当事人是谁,是否拥有诉讼实施权,不再从实体上考察当事人与诉讼标的的关系。[2]据此,在近现代民事诉讼意义上的正当当事人理论关于原告资格的界定上已经摒弃了传统正当当事人适格的一元化而改为多元化,系争法律关系主体和非系争法律关系主体都可以成为正当原告。具体在民事公益诉讼中,不但直接利害关系人可以作为原告提起和进行诉讼,非直接利害关系主体(如普通公民、检察院等)也可以拥有原告资格提起诉讼。[3]也就是说,原告可以不是利害关系人,当事人除了为自己的直接利益向法院提起诉讼外,为了他人或社会的利益也可以向法院提起民事诉讼。

 

2、权力监督理论。一般来说,常见的民事公益违法行为,如侵害公共财产行为、垄断行为、环境污染行为等都有相应的国家主管部门进行管理,但国家机关内在的监督机制存在着自身先天的不足,当有关国家机关不依法履行职责时,如何才能保障社会公共利益?此时,民事公益诉讼制度就体现出它的优势:任何组织和个人都可以依法起诉民事公益违法行为,由法院进行审判,从而使国家机关的不作为行为间接得到监督。

 

3、我国民事公益诉讼原告资格的构成分析

 

新民诉法对有权提起民事公益诉讼的主体确定为:“有关机关,社会团体”,但对“有关机关”的概念未能明确,对起诉主体也只包含了机关和团体,没有明确公民个人能否提起民事公益诉讼,限定的范围过窄。

 

首先:有关机关。

 

何为“有关机关”,新民诉法未作明确,笔者理解为“有关国家机关”,那“有关国家机关”又都包括哪些机关部门呢,这也是值得思考、研究的一个方向。新民诉法中并未直接采用“检察机关”而是采用“有关机关”的表述,显然是明确了这样一个态度:有权提起民事公益诉讼的国家机关除了检察院之外,还包括了其他一些行政机关。

 

①检察院。关于检察机关能否提起民事公益诉讼在我国理论界曾经存在过争议,但现在普遍认为,检察院是可以作为民事公益诉讼的原告的。理由如下:其一、国家赋予检察院的职能使得检察院可以作为民事公益诉讼的原告。在我国,检察院是国家法律监督机关,享有法律监督权,检察院在民事诉讼领域行使诉权是实行监督权的拓展。其二,检察院是国家与社会公共利益的代表,因此,检察院对于社会公共利益享有“诉的利益”,对危害社会公共利益的有关行为可以获得诉诸司法的权利,有权向人民法院提起诉讼。其三,由检察院提起民事公益诉讼符合诉讼经济理念。由检察院对侵害社会公共利益的行为提起诉讼,可以比由组织或个人单独提起诉讼在人力、财力、物力方面更为节省,可以极大地减轻受害者的负担。此外,由检察院提起民事公益诉讼,也可以有效地防止滥诉行为,节省司法资源。其四,检察院提起民事公益诉讼是对当事人处分权的适当干预,符合世界各国通例。检察院提起民事公益诉讼并不是对当事人处分权的不合理干预。一般而言,民事纠纷是私权纠纷,贯彻的是当事人意思自治原则,但自由处分原则并不是绝对的,一旦公民个体对私权的处分与国家和社会公共利益相违背,国家的适当干预就显得必要了。目前,由检察院为原告提起民事公益诉讼是世界各国的通例。综上所述,赋予检察院民事公益诉讼的原告资格,不仅符合我国现有的法律框架和实际情况,也顺应国际惯例。

 

在实践中,由检察院提起的民事公益诉讼尝试已不在少数,且已经取得了一定的成就。例如广州市番禺区检察院诉广州市番禺新造食品有限公司(以下简称新造食品公司)案。因新造食品公司厂区内的大烟囱排出有毒气体,对周边的居民健康和农作物造成了不同程度损害。2012年,番禺区检察院作为原告向法院提起诉讼。20121115日,广州市番禺区法院作出一审判决,勒令被告新造食品公司立即停止污染大气行为,同时需赔偿此前造成的环境经济损失14万余元。这是自国内PM2.5检测推行以来的首宗大气污染环境公益诉讼。番禺区法院的一纸判决,使曾经困扰广州市番禺区新造镇居民数年之久的排毒烟囱终于歇了下来。[4]

 

②其他有关机关。将有关行政机关或部门作为民事公益诉讼的原告是否合适,也是具有争议的问题。目前,有些部门法规已经通过立法将一些行政机关确定为公益诉讼的原告,如海洋环境保护法规定,海洋环境监督管理部门代表国家对破坏海洋环境给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求。新民诉法中采取“有关机关”的表述也是为了立法的统一。从这一表述,也可以看出新民诉法对于部分行政机关或部门可以提起民事公益诉讼持肯定态度。且司法实践中也存在相关案例。例如昆明市环保局作为原告起诉昆明三农农牧有限公司(以下简称为昆明三农公司)与昆明羊甫联合牧业有限公司(以下简称为昆明羊甫公司)环境公益民事侵权纠纷一案。2010811日昆明市环保局作为原告,以昆明三农公司与昆明羊甫公司为共同被告,向昆明市中级人民法院提起环境污染侵权公益诉讼,昆明市人民检察院支持起诉。昆明环保局的诉讼请求主要是要求被告立即停止对环境的侵害;赔偿治理污染所发生的全部费用;赔偿为处理污染事故所产生的监测费和评估费用;承担本案的诉讼费用。昆明市中级人民法院于2011126日公开进行宣判,判决被告立即停止对环境的侵害;向昆明市环境公益诉讼救济专项资金支付监测费、评估费;驳回原告其他诉讼请求。[5]

 

通过这一案件,笔者以为赋予部分行政机关或部门民事公益诉讼诉权具有理论和实践依据。需要注意的是,为避免滥诉和权力的过分扩大,对哪些行政机关能够提起公益诉讼还是应当仔细斟酌。一般而言,环保机关、食品卫生监督机关、农业部、海事局、国家海洋局等部门对于与自身职权相关的公共利益损害可以提起民事公益诉讼,但也需要进行适当限制:第一,只能就职权范围内的事项提起诉讼;第二,仅能对其所在的行政区域内的事项提起公益诉讼。

 

第二:社会团体。

 

社会团体是人们为了某种特定的共同追求的宗旨,按照一定的原则,自愿结成的不以盈利为目的的社会组织。例如:妇联、工会、消费者协会、环境保护协会等等。随着有关社会团体在环境保护、消费者权益保护等社会领域的作用日趋凸显,社会团体介入民事公益诉讼已成为保护社会公益的重要手段之一。社会团体有权享有民事公益诉讼原告主体资格的理由如下:其一,社会团体提起民事公益诉讼可以弥补检察院提起民事公益诉讼的缺失。检察院虽然是提起民事公益诉讼最为合适的原告主体,但毕竟精力有限,不可能顾及所有的公益诉讼,而社会团体的大量出现则有助于解决这一难题。一方面,社会团体具有一定的组织性,其具备参与相关诉讼活动的能力和精力;另一方面,而且由于其成员持有共同的公益目标,其设立宗旨也是推动其成员参与相关活动的动力。其二,社会团体往往具有一定的专业性和代表性,赋予其民事公益诉讼的原告资格不但有助于保障受害者的实体利益,也可以减少诉讼环节和诉讼浪费,且更利于权利救济。其三,赋予社会团体民事公益诉讼原告资格符合国际惯例。无论是大陆法系国家还是英美法系国家,都认可社会团体有提起民事公益诉讼。

 

正是基于上述原因,社会团体被明确规定为民事公益诉讼的原告主体。但法条中“社会团体”这一措辞使得“社会团体”的概念同样比较模糊,有待界定。比如“社会团体”是否包含那些没有经过登记的团体或组织,是否包括在工商部门登记而以企业名义进行公益活动的NGO组织(非政府组织)或NPO 组织(非盈利组织),等等。笔者认为,为避免社会团体” 滥用诉权和损害他人合法权益,在赋予社会团体公益诉讼原告资格的同时,还要注意对其进行必要的规制。两大法系国家虽然均承认社会团体的民事公益诉讼原告资格,但并非任何社会团体或者公共利益团体都能够提起民事公益诉讼,各国都明确立法规定,只有满足一定法律条件的社会团体或者公共利益团体才具有民事公益诉讼原告主体资格。为此,我国对此也应采取相同做法:一方面要加强对其社团资质进行严格审查,只有具备一定的资格条件才能赋予其主体资格;另一方面,还要对其起诉案件的范围进行限制,必须保证社会团体提起的民事公益案件范围与其宗旨、章程或目的一致,否则应裁定主体不适格。

 

从我国现状出发,社会团体参与民事公益诉讼可以有以下几种类型和方式:

 

①消费者协会可以以自己名义单独对侵害消费者权益的案件提起民事公益诉讼。较之其他社会团体,我国消费者协会的发展已经较为明显,在维护消费者权利的领域也发挥了一定的积极作用。《消费者权益保护法》第32条授予消费者协会就损害消费者合法权益的行为,支持受损害的消费者提起诉讼的权利,由此得出,此前消费者协会并没有民事公益诉讼原告资格。但针对侵害消费者权益的案件,消费者协会以自身名义单独提起民事公益诉讼,可以为消费者提供强有力的保障。因此,消费者协会以自己的名义但对提起民事公益诉讼,会取得良好的效果。

 

②环保组织可以以自己的名义单独对环境污染的案件提起民事公益诉讼。环境污染的波及面往往较大,涉及人员也较多。然而在处于弱势地位情况下,出于对诉讼费用、自身安全等因素,公民个人单独提起民事公益诉讼的困难较大。此时,赋予环保组织以自己的名义单独提起民事公益诉讼的权利,不仅能解决公民个人所遇到的问题,而且可以有效地防止环境污染行为。

 

③专利保护协会、商标保护协会和著作权保护协会等知识产权保护组织可以以自己的名义单独对侵犯知识产权的案件提起民事公益诉讼。专利保护协会、商标保护协会和著作权保护协会等知识产权保护组织分别以自己的名义就各自的领域单独提起民事公益诉讼,可以分散日趋增加的侵犯知识产权公益案件,有利于全面彻底地保护知识产权相关的公共利益。

 

需要注意到的是,尽管新民诉法已经确立了社会团体的原告资格,但我们还是应当看到在我国现阶段赋予社会团体民事公益诉讼原告资格还存的一些困难和障碍。我国市场经济起步较晚,与发展速度不协调的是各方面制度尚不完善,使得我国的民间社会团体还不够成熟,不够规范。此外,我国传统的社会团体体制仍未完全转变,未彻底脱离官办色彩,难以真正履行组织的职责,获得公众的信任。因此,进一步加快市场经济及其相关制度的完善,转变社团体制,实现社团自制,促进社团的逐步成熟,才能更好的保证社会团体正当有效的参与民事公益诉讼活动。

 

第三:公民个人。

 

公民个人能否提起民事公益诉讼,是理论和实践中争议最大的问题,新民诉法设立民事公益诉讼制度是其一大亮点,但未能把个人纳入到民事公益诉讼原告主体中,不得不说是一种遗憾。笔者倾向于赋予公民个人原告资格。原因如下:

 

首先,保护社会公共利益是公民个人的责任和义务。在我国法律体系中,一切组织和个人对损害社会公共利益的行为均享有监督、检举和控告的权利。因此,公民始终是国家事务的监督者,有义务有责任维护社会公共利益。所以“公益诉讼制度是把人民群众参与执法的监督权与司法机关对违法行为的审判权有机结合起来的一项重要制度”。[6]

 

其次,赋予公民个人提起民事公益诉讼的权利是保护社会公共利益的有力补充。在主张以有关机关、社会团体提起民事公诉的同时,我们也不得忽视对普通公民提起民事公益诉讼的积极作用。在现实生活中,公民个人往往是受违法行为侵害的最终受害者,因此,对危害公共利益的行为,公民个人实质是存在“诉的利益”,对侵害公共利益的行为也应享有相应的诉权。

 

第三,赋予公民个人以民事公益诉讼的原告资格也是世界通行做法。正如美国著名法学家施瓦茨所言,“对原告资格采取限制性规定,只意味着一些政府机关违反法律却又不会有人问津,这与维护公民利益的要求是背道而驰的。”[7]意大利法学家莫诺·卡佩莱蒂也认为,“私人为了维护公共利益而提起的诉讼近来不断增加,这种状况被大多数的比较法学者认为是民事诉讼今后最主要的发展。”[8]目前世界上多数的国家都非常重视个人在民事公益诉讼中作用的发挥,尤其是在环境保护、反垄断等领域中,立法往往从非常广泛的意义上承认原告的诉的利益,并尽可能降低对原告诉讼资格的要求,使得提起诉讼的难度降低。

 

第四,公民个人提起民事公益诉讼有广泛的社会基础,公民作为社会中的最小分子,其渗透领域非常广泛,是很多行业、部门行为的最直接面对者,使其可以及时捕捉生活范围内的各类信息,敏锐的洞察侵害公共利益的一切行为,这一优势是其他主体所不具备的。

 

因此,赋予公民提起民事公益诉讼的原告资格,是更好地保护公共利益的应有之义,也符合民事公益诉讼的发展趋势。

 

但是,赋予公民个人提起民事公益诉讼的权利,也使得“滥诉”的可能性进一步扩大。英、美等国家即使规定了公民诉讼,也并不意味着在实践中任何公民个人均可以理所当然地以捍卫公益为名任意提起诉讼,而是有可能面临法院态度的影响。[9]这种做法值得我国立法借鉴。

 

综上诉述,新民诉法虽然确立了民事公益诉讼制度,但对具体哪些主体有权提出民事公益诉讼未作具体明确,笔者就此阐述了自己的观点,认为民事公益诉讼原告范围宜作扩大解释。只有这样,才能切实发挥民事公益诉讼制度的积极作用,使之成为保护民事公共利益的有效利器。

 

 

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