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关于司法建议工作的调研报告

作者:王景海  发布时间:2015-03-04 10:10:07


司法建议是法院能动司法,有效化解社会矛盾纠纷、提高社会管理水平的重要司法服务手段,是法院审判职能的延伸,对于保障经济社会平稳较快发展,促进社会和谐稳定发挥着重要的作用。为了更好地做好这项工作,本文将在对海港区法院20122014年司法建议工作进行调研的基础上,结合目前司法建议工作的普遍情况,阐明海港区法院司法建议工作存在的主要问题,剖析目前司法建议实效性不高的原因,并提出若干加强司法建议工作的建议与对策。

一、海港区法院司法建议工作的基本情况

2012年以来,海港区法院加大对司法建议工作的重视力度,在法院内部进一步改进司法建议的工作机制。首先,明确了各部门的职能。确定由研究室统一主管司法建议工作,负责组织、协调、指导、督促、检查各审判庭的司法建议工作,并规定了各审判庭和综合部门的基本职责,在分工协作的基础上形成合力,完善司法建议的管理机制。其次,形成了较为规范的程序。司法建议分制作、审核、发送、登记程序,案件承办人制作的司法建议书经分管领导审核签发后,以法院的名义向被建议单位发送,同时由研究室设专人负责司法建议的文号管理工作,对发送的司法建议书进行登记备案。再次,制订了有关的绩效考核标准。提高了法官发送司法建议书的意识,强化了各审判庭司法建议工作的力度,加强了司法建议的实效性。在绩效考核办法中规定,各业务庭室书面司法建议每年不少于2件,做到一事一建议,件件有结果。2012年至20143年间,海港区法院的司法建议工作已有了较大的改进,但仍存在着质量不够高、反馈落实率较低等情况,司法建议工作还有较大的完善空间。

(一)司法建议发送数量及复函率

2012年至2014年,海港区法院共发出17份司法建议书,收到复函仅有2份,复函率为11.76%。其中2012年发送司法建议书6份,2013年发送司法建议书7份,2014年发送司法建议书4份。从这些数据分析可知,司法建议书的发送数量仍然偏少,且有下降趋势。复函率较低,司法建议的实效性有待进一步提高。

(二)司法建议的发送对象

2012年至2014年期间,海港区法院司法建议书的发送对象包括行政机关、其他司法机关、企事业单位和社会团体。其中被建议单位为行政机关的有12份,占总数的70.58%,被建议单位为司法机关的有2份,占11.76%,被建议单位为企事业单位的为1份,占总数的5.88%,被建议单位为社会团体的为2份,占11.76%。在发送给国家机关的司法建议书中,发送给区级机关的占23.53%,发送给镇街及以下机关的占76.47%。由上述分析可知,海港区法院司法建议书的发送对象主要为行政机关,尤其是区县级及以下的行政机关。

(三)司法建议所涉的案件类型

2012年至20143年间发送的17份司法建议中,因民商事案件而发送的有5份,占总数的29.40%;因刑事案件而发送的有1份,占5.9%;因行政案件而发送的有10份,占58.80%;因执行案件而发送的有1份,占5.9%。民商事类司法建议主要集中在劳动争议、人身损害赔偿、物业管理纠纷等方面,刑事类司法建议主要反映公安机关、检察机关收集证据问题,行政类司法建议主要集中在房屋拆迁行政裁决、行政处罚等领域,执行类司法建议主要集中在行政机关申请强制执行、有义务协助执行单位拒不协助等执行案件。

(四)司法建议书所针对的主要问题

17份司法建议中所提出的问题,都是法院在审判或执行工作中发现有关单位在工作方法、管理体制、规章制度等方面存在重大问题,从而向有关单位提出解决相关问题的建议。总体来说,目前海港区法院司法建议的针对性较强,均能结合案件审理的具体情况,针对个案审理中发现的问题及时提出较为切实可行的建议。海港区法院近3年司法建议涉及的问题,合计占司法建议书总数的百分比:具体行政行为问题5.90%;建议行政机关改进工作方法、堵塞管理漏洞11.80%;建议行政机关对相关行业及从业人员加强监管11.80%;行政机关申请强制执行中存在的问题11.80%;建议有关单位对拒不协助执行人员进行惩戒5.90%;律师在诉讼中的不规范行为11.80%;建议检察机关依法充分收集证据5.90%;公司企业在管理经营上的问题11.80%;公司企业劳动用工制度中存在的问题23.50%

二、海港区法院司法建议工作存在的主要问题

(一)缺乏对司法建议工作的整体规划和规范。司法建议工作是一项全院性的工作,涉及多个部门。要切实提高司法建议工作的质量,就需要从整体着手对未来的司法建议工作进行规划,同时建章立制,明确各部门及相关人员的职责,规范司法建议工作的各个环节,为司法建议工作提供坚实的物质制度保障。目前,虽然海港区法院在绩效考核办法中对司法建议工作做了初步的规定,但对司法建议工作仍缺乏一个整体的规划和专门性的规章制度。这在一定程度上导致了目前司法建议工作在制作、发送、监督等各个环节上的不规范,也限制了司法建议质量的进一步提高。

(二)建议书的形式和内容有待进一步规范。海港区法院司法建议书的格式总体上较为规范,但仍存在着以下问题:一是司法建议书的文头样式不统一,如有的司法建议书文头为“司法建议书”等字样,有的司法建议书文头为“海港区人民法院司法建议书”等字样。二是司法建议书的文号不统一,不同年份制作的司法建议书文号形式存在不同,甚至同一年制作的司法建议书文号形式也存在不同。三是司法建议书的字体、字号等不统一,在一定程度上降低了司法建议书的严谨性。此外,司法建议书正文的格式及内容仍有待进一步规范。司法建议书的正文内容主要包括指出案件审理中暴露的问题、分析产生问题的原因、阐明提出建议的理由和根据、提出可供参考的解决方案等。尽管不同类型的司法建议书在行文风格上会各有不同,但在论述结构上仍应遵循基本的公文格式,从而避免随意性和简单化,体现司法建议的严谨和规范。

(三)司法建议的发送机制尚不完善。司法建议书只有在被送达给被建议单位的相关负责人处才更有可能实现价值。目前,承办法官往往在未详细了解被建议单位的具体负责部门和负责人的情况下直接发送了司法建议书,发送之后也不再进行跟踪了解,这也是造成司法建议复函率低的重要原因。

(四)司法建议方式相对单一。建议书的内容来看,2012年至2014年的司法建议都是以一案一建议的形式制作发送。结合海港区法院审判工作的实际情况,目前司法建议以一案一建议形式制作发送较为适合。在未来各方面条件成熟后,可以向司法建议工作先进法院学习,突破一案一建议的方式,针对一段时期内审判活动中发现的普遍性问题,尝试制作发送综合性司法建议,做到个案建议与综合性建议并举。

(五)司法建议工作的实效性有待提高。司法建议的实际效果是司法建议能否有生命力的关键。从海港区法院司法建议书的复函情况来看,司法建议的反馈情况不容乐观。目前,司法建议对外发送后,基本处于放任自流的状态,对于被建议单位的反馈意见及落实情况,法院及制作司法建议的法官都没有采取积极措施进行追踪督促,司法建议的实际落实情况不明是目前司法建议工作中存在的最大问题。切实提高司法建议的实效性,应是下阶段司法建议改进工作的重中之重。

三、司法建议实效性不高的原因分析

(一)司法建议无法律强制力。目前,关于司法建议的法律规定有《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第103条及《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第65条。《民事诉讼法》第103条规定,有义务协助调查、执行的单位拒绝或者妨碍人民法院调查取证、协助执行的,人民法院可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。《行政诉讼法》第65条规定,行政机关拒绝履行判决、裁定的,第一审人民法院可以向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关,根据有关规定进行处理,并将处理情况告知人民法院。由此可知,目前我国关于司法建议的立法规定有以下特点:首先,在三大诉讼法中,仅民事诉讼法和行政诉讼法对司法建议做了规定,刑事诉讼法未对司法建议制度做任何规定。其次,《民事诉讼法》与《行政诉讼法》规定的人民法院享有司法建议权的范围较狭窄。《民事诉讼法》规定的司法建议仅针对有关单位拒绝或者妨碍法院调查取证、协助执行的问题,《行政诉讼法》规定的司法建议仅针对行政机关拒绝履行判决、裁定的问题,而在司法实践中,法院的司法建议所针对的问题已经远远超过现有法律规定的范围。再次,即使是现有法律规定的司法建议也不具有任何法律强制力,虽然《行政诉讼法》规定被建议的行政机关要将处理情况告知法院,但在实际执行中,这一规定仍无任何强制效力可言。

(二)司法建议的认同度不高。司法建议是法院审判职能的延伸,本身不具有强制执行力,法学理论界对司法建议的研究较少,社会公众对司法建议的了解甚少,一些单位认为法院发送司法建议是“揭伤疤”、“多管闲事”,对法院的司法建议有一定的抵触心理。在是否会对法院的司法建议进行回复的问题上,有些单位认为自己没有回复法院司法建议的义务;有些单位认为司法建议提及的问题涉及到错综复杂的利益关系或制度建设,不愿积极应对所提出的问题;有些单位认为就建议书提出的问题进行整改会对自身产生一些负面影响,如一些行政机关担心承认存在问题会减损自身的权威,又如一些单位担心回函会成为将来被追究责任的不利证据等。由于社会公众对司法建议的认可度不高,导致司法建议在发送后大多石沉大海,这在一定程度上影响了司法的权威性。

(三)法院的司法建议工作尚存在不足。

1.司法建议书的质量有待进一步提高。司法建议书本身的质量是影响司法建议落实情况的因素之一。有些司法建议的内容空洞,针对性不强,提出的建议过于原则或缺乏可行性,被建议单位难以据此整改落实;有些司法建议对事实的叙述过于简单,说理不充分,难以被有关单位采纳;有些建议书格式不够规范严谨,也未附上具体联系方式等。司法建议书的种种不足都会在很大程度上影响被建议单位采纳司法建议的积极性。

2.缺乏必要的跟踪监督机制。发送司法建议后,法院常常没有建立必要的跟踪监督机制,完全依靠被建议单位的自觉去解决问题,由于司法建议本身没有法律强制力,被建议单位又往往对司法建议存在一定的抵触心理,导致司法建议往往最终难以得到反馈落实,作用难以得到真正发挥。

四、完善司法建议工作的建议与对策

(一)进一步增强对司法建议工作重要性的认识。人民法院作为国家审判机关,应当努力为构建社会主义和谐社会提供司法保障和司法服务,积极开展司法建议工作就是其中的一项重要内容。我们要进一步提高认识,高度重视司法建议工作,将司法建议工作纳入工作的整体规划中,不断强调开展司法建议工作的重要性,提高整个法官队伍对做好司法建议工作的责任意识。对于开展司法建议工作成效明显的部门要予以通报表彰,强化优秀司法建议的示范作用,营造开展司法建议的良好工作氛围。

(二)进一步加强对司法建议的宣传工作。鉴于被建议单位对司法建议的认识存在一定误区,因此,进一步扩大对司法建议的宣传,取得全社会对司法建议工作的理解与支持,有利于更好地开展司法建议工作。为此,要进一步取得各级党委和政府对法院司法建议工作的支持,以加强对司法建议工作的舆论宣传,法院自身也应通过各种形式宣传司法建议的积极作用,让更多的人了解和关注司法建议,扩大司法建议的社会效果。

(三)进一步完善司法建议的工作机制。1.整体规划,建章立制。司法建议是一项全院性工作,要切实推动司法建议工作的制度化、规范化、长效化,就要从整体上对司法建议工作作出规划,制定有关司法建议工作的规章制度,对司法建议的性质、适用范围与对象、各部门工作职责、司法建议制作程序、行文格式及内容结构、审核程序、发送程序、登记备案程序、跟踪监督机制、考核机制等各方面内容作出明确的规定。同时建议上级人民法院从更高的层面对司法建议工作进行统筹规范,加强对基层法院司法建议工作的指导。建议高级人民法院在条件成熟时,统一构建全省法院司法建议工作的网络信息平台,使各法院之间互相促进,实现法院司法建议工作的集约化运作,切实提高法院系统司法建议工作的质量和效果。

2.建立科学规范的考核激励机制。目前,法院对司法建议工作的考核主要侧重于发送数量与复函情况,而忽视了司法建议的质量及反馈落实情况。事实上,复函率的高低并不能真实反映实际落实情况,有些单位尽管没有进行书面的复函,但却主动到法院进行沟通了解,以实际行动积极进行整改,有些单位虽然进行了书面的复函,但却属于敷衍回复。在今后的考核标准上,应注重对司法建议书质量及反馈落实情况的考察,将考核重心从数量、复函数转到质量和实效上,采取区别得分制,制作质量高的司法建议、有实际效果的司法建议应得到更高的考核分数。在法院内部开展优秀司法建议的评比工作,提高对优秀司法建议的奖励力度,激励法官队伍制作更多优秀的司法建议。

(四)进一步提高司法建议的质量。

1.进一步加强司法建议工作的培训力度。目前,理论界对司法建议的研究较少,司法建议工作尚缺乏较为成熟的理论指导。要提高司法建议的质量,就要在司法实践中积极探索,善于总结,切实增强法官开展司法建议的业务水平。建议有关部门在年度的业务培训中增加司法建议工作的培训内容。在法院内网上传优秀的司法建议文书,供法官相互之间参照、学习。定期组织法官对司法建议工作进行交流,邀请优秀的司法建议制作者撰写心得体会,发挥示范引导作用,提高法官队伍制作司法建议书的能力。

2.进一步加强司法建议制作的准备工作。各业务庭要统筹安排司法建议的制作工作,通过庭务会对案件讨论等方式挖掘司法建议素材,发现问题后及时要求承办人撰写司法建议。司法建议涉及热点、难点问题的,制作工作要尤其慎重,制作司法建议前,要组织专题会进行讨论。对于重大的综合性司法建议,要报分管院长或审委会决定,同时要组织专门力量进行分析研究。各承办法官在审理具体案件时要善于发现司法建议素材,在制作司法建议前要就有关问题进行深入研究,与被建议单位积极交流沟通,增强建议内容的针对性、可行性,使司法建议发送后更易被相关单位采纳。

3.进一步规范司法建议的形式与内容。在制作司法建议过程中,要严格按照有关格式要求,统一文头、案号、字体、字号及建议书的结构,避免随意性,要把司法建议书制作成严谨和规范的法律文书。同时在司法建议书上注明承办人姓名、联系方式、复函地址等,便于被建议单位复函。在制作司法建议时,还可以在建议书的末尾明确要求有关单位在一定期限内予以反馈。在对涉案问题进行深入研究的基础上,要客观清楚地陈述相关案件事实,准确地分析其中产生的问题,剖析产生问题的原因,有针对性地提出建议,建议内容要切实可行、具有操作性,并充分阐明提出建议的理由与根据,增强说服力。

4.进一步提高司法建议的质量。发现司法建议所涉问题有调研价值的,可以组织专门力量对相关问题进行调研,进一步增强建议的针对性和可行性。同时要有调研成果转化与推广利用意识,对于具备司法建议可行性的调研成果,要积极推动转化,强化调研工作的实际成效。在未来条件成熟时,可以突破现有一案一议的模式,就某一个时期、某一类案件所反映出来的普遍性问题,组织专门课题小组对相关问题进行深入调查研究,结合辖区特点,从宏观系统的角度开展司法建议工作,推动司法建议向深层次、综合性的方向发展,从目前个案式的司法建议书向普适性的审判白皮书等形式拓展,切实提高司法建议的质量,在更广泛的层面上推动行政机关及企事业单位的规范化管理,扩大司法建议的社会效果,为本地区的发展大局建言献策。

(五)完善司法建议的发送机制。法建议应当是一种良性互动的载体,法院在发送司法建议时应注意方式方法,在发送前与被建议单位的负责人进行充分的沟通协调,减少被建议单位对司法建议的抵触心理,同时应抄送对相关单位具有监督管理职能的机关。

(六)完善司法建议的跟踪监督机制。

1[I1] [I2] .进一步加强司法建议工作制度建设。司法建议是法院审判工作的延伸,有利于促进社会管理水平提升,属于社会综合治理的内容之一。积极争取政府对司法建议工作的支持,将司法建议的回复及落实情况纳入综治考核体系。

2.进一步加强司法建议的督促回访。一是制定定期回访制度,对于超过一定期限仍未收到反馈的司法建议,承办法官要主动与被建议单位进行联系,可以通过召开座谈会、实地回访等方式进行互动交流。回访考察一方面可以了解被建议单位不予以回复的原因以及整改落实过程中存在的困难,在沟通中减少被建议单位的对立情绪,督促被建议单位积极整改,另一方面也可以更好地了解被建议单位的实际情况,总结现有司法建议工作中存在的不足之处,为法官今后提出更具有针对性、可操作性的建议打下基础。二是向被建议单位的主管部门或上级单位提出意见,提请其对被建议单位予以督查,共同督促被建议单位制定相应的整改措施。

 


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文章出处:办公室    

 

 

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