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从“法律进社区”谈起

—试析现时期法院在社区管理中的理性定位

作者:杨超  发布时间:2015-05-05 08:28:56


2000年开始,在中央部门的倡导和推动下,“法律进社区”工作在全国铺开。法院系统在这项工作中也极为积极,法院到社区送法的活动更是大幅度地增加,取得了可喜的效果。但也有不同的声音:法律进社区是政府、是司法局的事啊,法院搞几次活动、调解几个纠纷能解决多大事?问题引发思考。笔者从“法律进社区”这一现象出发,对法院参与社区管理的必要性进行了认真的分析,并尝试从现代社区管理的实际需要出发探索法院在社区管理中的理性定位。

一、从“法律进社区”到“法院进社区”---我国“法院进社区”现状分析

“法律进社区”活动是认真贯彻落实党中央关于加强社区精神文明建设重要指示精神,在全国范围内深入开展普法教育,进一步推进社区依法治理的一项重要工作。但对于“法律进社区”的概念、内涵似乎并未明确。笔者仅在一个相关文件看到这样的表述:法律进社区是直接面向社区、面对群众,普及有关社区管理、居民生活方面的法律法规,满足人民群众的法律需求,维护人民群众的合法权益,是一项实实在在的便民利民工程。而在深入观察和思考各地“法律进社区”的做法后,笔者认为,在当前和谐背景下的“法律进社区”其实包含着丰富的内容,主要包括以下几方面:

一是普法。我国政府从1986年就开始组织并实施全民法律普及教育活动。普法教育可以帮助公民充分了解宪法和法律所赋予公民的各项基本权利,鼓励公民运用法律手段维护国家和其自身合法权益,有效防范、制止滥用权力和腐败现象的发生,从而更好地体现社会对人的生命、财产等基本权利亦即人权的尊重和保障。“法律进社区”实际上就是普法规划的落实。但为什么不叫普法而称为“法律进社区”呢?笔者认为,在构建和谐社会的大背景下,“法律进社区”包含普法之意,但并不是仅仅是普法,而是还包含以下几层含义。

二是提供社区解决纠纷途径。随着我国社会快速发展、经济转型、公民法律意识提高,社会矛盾纠纷也随之呈现增多和复杂的趋势。如何化解各种纠纷成为政府、社会和民众的迫切需求。“法律进社区”很重要的内容之一就是要在基层组织中拓展纠纷解决机制,既能为老百姓提供快速解纷的渠道,也能在这一过程中将矛盾纠纷及时化解在最基层,实现社会和谐的目的。

三是依法管理社区。自党的十七大以来,随着我国关于“加强和创新社会管理”的研究和探索不断深入,社区管理日益成为社会管理的重心、改善民生的依托、维护稳定的依托。在社会管理的改革摸索过程中,坚持依法管理社区对正在进行的改革是一种保障,“法律进社区”也包含了引导社区干部和社区居民依法管理社区之意。

四是社区矫正中的法律指导与监督。社区矫正是通过社区的参与,将国家的司法行政机关与社区组织、其他公益性组织以及社区普通群众结合起来,构建一个整体性地对罪犯进行矫正的机制。它作为一种行刑的方式,已在世界各地盛行起来。我国在2009年提出在全国范围内普及社区矫正。而在社区矫正的普及推广运行过程中迫切需要法律指导和监督,所以“法律进社区”应当包含着司法部门对于社区矫正工作的参与和支持。

综上,笔者认为,我国的“法律进社区”涵盖普法制度、诉外调解制度、依法管理、社区矫正制度等多种制度内容。

从报纸、杂志和网上报道的情况以及笔者的切身实践看,法院在参与“法律进社区”这一系统工程时,大概采取以下几种形式:座谈调研式,解答宣传式,授课宣教式,现场庭审式,建立联系机制式等等。这些方式反映出“法院进社区”正在从单一、传统的方式走向多元、系统的方式转化,显示出良好的效果。但在看到“法院进社区”可喜的成绩同时,我们也会发现其中存在一定的问题:

一是简单化。大多数法院还只停留在调调研、发资料、一年讲一两次课的水平,很多法院以到社区“摆摊设点”、发放宣传资料、现场解答民众法律疑问的方式 “进社区”,不能针对社区群众的需求。这种简单泛泛的方式有时不仅不会给社区居民带来多大受益,甚至还可能带来反效果。比如在法官授课死板、唱高调,或者宣传时不认真、没有针对性的情况下,老百姓和社区干部都会反感,普法不成,法官形象也受影响。

二是形式化。有些法院在方式上并不“简单”,甚至建立了某种联系机制,但在落实上却未必尽如人意。这一方面是社区工作本身复杂繁琐,与法院的联系在他们的工作中只是很小的一部分,很多情况下,在计划之初热情高涨,计划之后逐渐淡忘;另一方面是一个区法院往往要面向几十个甚至上百个社区,法院的人力资源有限,而且法院本身的审判任务也日渐繁重,法院与社区的连接摊子铺得太大就难以照顾周全,时间一长就会将机制只是作为一种机制而不能有效运转。

三是单向化。在“法院进社区”中,我们当然是要侧重对社区的帮助、对社区管理的参与,但事物的作用是相互的,也只有互相作用、互助互利才能促进彼此的共同发展。法院与社区也是一样。有些法院在参与社区的方式、机制上的设计总是法院积极主动,不依靠社区力量、不与政府整体规划配套、不与其他部门配合,或者有些法院大包大揽,凡是沾点“法”的都一概积极主动地站到主导席,法院这种过分单向化地“进社区”,不仅脱离服务社区的宗旨,也不能使法院坚持长久。也难怪会有些法官责怪“法院抢政府、抢司法局的饭碗”了。

笔者认为,“法院进社区”之所以存在简单化、形式化、单向化的问题,有两个原因:一个是对法院参与社区管理的必要性认识不足,把“法律进社区”、“法院进社区”仅仅看作是一种活动,而不是从思想上对法院参与社区管理进行了理性的思考,不是从内心认识到这一举措的意义所在。另一个是对法院参与社区管理的定位不准,没有对法院怎样进社区进行理性分析,或者以一种盲目的热情去实施,或者以一种被动的姿态去应酬,对法院的定位抬高或降低,以至表现出来的做法、机制和落实出现偏差。对此,我们有必要思考两个问题---法院为什么要进社区?法院要怎样进社区?

二、法院为什么要进社区---我国法院参与社区管理的必要性分析

(一)“法院”进“社区”是我国的传统

由于我国古代司法行政合一,地方政府官也是司法官,所以,司法职能的行政色彩很重,地方官员在行政管理中也将司法指导直接运用其中,特别是在调处纠纷和宣传教化方面。抗日民族统一战线建立后,共产党占领的根据地的调解工作得到了蓬勃的发展。其中诉讼中的调解分为庭内调解和庭外调解两种。庭外调解是当时司法调解的主要形式,后来发展为著名的马锡五审判方式,主要是司法干部走出法庭,深入农村,调查研究,为群众解决纠纷。在这一过程中,调查和立案,法官断案和群众参与,审理、调解和判决实际上是融为一体的。

历史告诉我们,“法院进社区”并非是无源之水、无本之木,而是有着深远的文化传统背景,其中,宣传教化与我们现在“法律进社区”中的普法极为相似,而民间调解机制以及执法机关主动深入民间、寻求与民间组织合作共解纷争更是与现在法院探索诉外解纷机制一脉相承。

(二)法院进社区是社会管理创新的必然要求

社会管理创新是我党面对新的历史时期所提出的新任务。完善社会管理格局、改进社会管理方式,这既是加强和创新社会管理的重要内容,又是落实社会管理任务的基本保障。而要完善管理格局、改善管理方式,就要调动一切有利于社会和谐的积极因素,才能形成共建和谐社会的生动局面。对法院特别是基层法院来说,由于地域管辖的分工,社区也是自己辖区的基本地域组成单位。所以基层法院与辖区内的社区具有着天然的联系。社区与法院虽然“道不同”,但却“相为谋”,都肩负着维护社会稳定,共建和谐的使命。在这样一个共同的目的下,法院进社区也是必然。

(三)现时期法院面对新形势的自然选择

从法院自身来说,法院积极地“进社区”是现时期法院在新形势下的自然选择。一方面,诉讼量大幅度增多、诉讼涉及的关系日益复杂,而且其中涉及法律关系以外的社会问题参杂其中,法院不仅存在人员短缺、案多人少的困境,而且在一些涉及社会性纠纷的处理上也难以协调。这种情况下,法院除了在自身内谋求解决外,也很自然地将目光投向可利用的资源。社区不仅是预防纠纷的源头,也是是最基层、最广泛、也最方便的纠纷化解力量储备地。如此,法院当然会积极地进社区。另一方面,确实如苏力先生所说法院功能发生了转变:“从原先的解决纠纷日益转向通过具体的解决纠纷而建立一套旨在影响当下案件当事人和其他人的未来行为的规则。”功能上的转变使法院积极地释明法律、主动引导民众提高法律意识、大力推动非诉讼的纠纷解决体系的构建。而法律进社区工作就是法院实践并发挥这一功能的绝好契机。

(四)现代社区管理中需要法院专业性、权威性支持

“法院进社区”并不只是法院的一厢情愿,实际上,很多社区是欢迎法院的。虽然在“法律进社区”这一系统工程中,法院并不是主角,政府、司法局在职能上似乎更应该走在前列,但我国的社区却更青睐于法院的参与。笔者认为这源于以下几点:其一,在社区居民逐步从“单位人”向“社会人”过渡的过程中,许多事关切身利益的问题都需要通过法律途径来疏导和解决。而相比于政府法制办、司法局派出的援助律师而言,法官在解决纠纷的法律知识和解决方法上更具有专业性、权威性。其二,社区要科学管理,实现构建和谐社区的目的,必须有相对成熟的纠纷调处机制,而在人民调解在新时期要发展,就必须借鉴已经比较成熟的司法调解经验,这使得法院自然成为社区的求助对象。其三,社区矫正的推广普及使社区不仅要发挥好帮助教化的功能,更要时刻评估、预防其中的不安定因素。这对于社区而言是一项新的极具挑战性和风险的任务。虽然司法行政部门应当在这一制度中唱主角,但司法行政部门确实存在一定的局限性,在该制度尚未成熟时,需要全社会的积极帮助。法院在刑事审判方面具有其他部门无可比拟的专业优势和处理经验,所以,社区急需法院专业性的帮助和支持。

从上述分析中,我们可以很清楚地判断,在现实期,“法院进社区”不是一种应景的作秀活动,也不是主观上的故意为之,而是基于客观上的需要。正是如此,“法院进社区”才会很“热”。但在确认法院确实需要进社区后,我们还要思考一个问题,那就是法院怎样进社区?

三、法院怎样进社区---法院在现代社区管理中的理性定位

在“法律进社区”这一系统工程中,法院积极无可厚非,但我们一定要清醒地认识到,在“法律进社区”中,法院不是唯一的主体,而“法院进社区”时,“法律进社区”也不是唯一的契机或方式。笔者认为,“法院进社区”要顺利完成其任务、实现这一工程的现实意义,要把握的是法院在现代社区管理中的定位。这就要结合“法律进社区”的包含的内容来分析。

(一)  普法宣传中法院的定位—辅助者

社区的普法宣传工作并不是法院到社区发资料、解答咨询或者讲课、开庭那么简单就能完成的。一个社区的法制观念、法治文化是需要长时期的不断的培养的,而这是一项庞大的系统工程,需要物力、财力做基础,所以,我国的普法规划都是由政府---这一具有组织实施这样全方位、长久工程的实力的组织者来做主导实施的。法院积极参与社区普法工作,却绝对不能抢了政府主导者的位置,而只能作为政府主导下社区普法宣传的人力资源辅助者。

在这一定位下,法院应注意两点:其一,最直接、最有效的普法首先应当蕴含在法院本职工作中。在法院审理案件过程中,每一次与当事人的交流、开庭、调解、裁判文书的说理,无不是在点滴中进行的普法宣传,所以我们法院的法官们要时刻保持这种普法意识,首先力争在自己平时工作中做好社区普法的辅助者。其二,法院在参与社区普法活动时,一定要以社区需要为宣传重点,切不可自己想宣传什么就宣传什么,或者不假思索地乱宣传,要配合政府规划、迎合社区所需,这样才能取得实效。

(二)  构建社区解决纠纷途径中法院的定位—指导者

相比于社区普法宣传来说,法院在构建社区解决纠纷途径的工作中,定位要更积极一些。因为,虽然政府和其他相关部门也要组织、参与,但法院在解决纠纷的经验、机制上都是最有经验的,而且具有指导人民调解的法定职能。所以,在构建社区解决纠纷途径中法院的定位是当然的指导者。

在这一定位下,笔者认为应注意的是:其一,法院要结合社区情况帮助社区建立适合其自身的解纷机制。在这个机制初建时,法院需要作出规划上的指导,这种指导是要结合社区本身意见的专业上的辅导,而不能只依法院的方便。其二,法院作为指导者,不能只注重指导几个具体纠纷化解,而是要侧重培养社区干部或解纷组织的解纷能力,即使是在个案指导调解时,也是既调解纠纷,同时也是借此之机现身展示调解技巧、方法,要学会培养社区的人民调解力量。这才是我们“进社区”要完成的任务。

(三)  实现社区依法管理中法院的定位—建议者

社区要实现依法管理,社区干部和社区居民当然是主体。在这一过程中,需要政府及各部门的指导、帮助、支持。法院在这方面更多的是一种法律政策、风险评估方面的建议者。

在此定位下,笔者认为法院要注意的是:法院的建议不应仅仅是来自于主动进社区调研的结果,而是应更多地要善于在本职审判工作中发现社区管理中存在的问题或隐患,从而形成一种经常性的、具有实践预防、或预警意义的建议机制。这是一种“不进”社区的“进社区”。

(四)  社区矫正工作中法院的定位—帮助者

笔者之所以认为社区矫正是新时期“法律进社区”的工作内容之一,是因为社区矫正制度的实施对于社区而言是一项极大的挑战,也是具有一定风险的任务。如果社区无法实现这一制度中所设计的社区功能,那么,就不仅是不能有效行刑的问题,更有可能成为社会安全和谐的巨大隐患。目前,在这一制度设计中,司法行政部门要承担很多职责,人民法院只是对符合社区矫正适用条件的被告人、罪犯依法作出判决、裁定或者决定。但目前司法行政部门无论是在人力、组织、经验等各方面都存在一定的不足,如果全部放手只交给司法行政部门,实在难以令人放心,也是对社会不负责任。法院只有积极定位并不断拓展刑事审判在社区矫正管理中的职能,主动地开展工作,才能帮助推进社区矫正管理走上法制化轨道。

笔者认为,法院在这一制度运行中的定位是帮助者,这种帮助要注意:其一,法院要充分而正确地对被告人、罪犯运用社区矫正的决定权,这一决定要在深入社区的基础上做出准确的判断,只有把握好标准,才有助于社区矫正走上正轨。其二,法院要充分运用专业知识帮助社区、司法行政部门、协同检察院做好教育引导工作。刑事法官的教育宣传相对于司法行政部门、社区组织的教育而言肯定更具威慑力,而威慑力与心理疏导的人性化矫正是相辅相成的,失去威慑的单纯的人性化矫正显然会偏离法制的轨道,其后果是令人担忧的。其三,法院在现阶段要帮助探索司法矫正制度的完善,只有在机制上、具体操作上具有现实可行性,这项制度才能真正发挥其作用。如何发挥社区在这项工作中的作用,同时又保护社区安全,也是法院系统要认真思考和探索的问题。

“法院进社区”关键是讲实效。而要讲实效只是理性把握法院参与社区管理定位还不够,还有两点因素要考虑:一是准确设计“法院进社区”的机制,二是谨慎选择落实的人员。在机制设计上,并不需要千篇一律,实践证明,有些法院的机制就非常符合实际,得到了群众的肯定。而这些机制、做法都不尽相同。所以在机制的设计上应当是从实际出发,仁者见仁,智者见智。在人员的选择上,笔者认为,切不可作为任务轮流摊派。法院进社区是一项很重要的系统工程,其中,落实者的素质非常重要,既要对这项工作的意义有着深刻的认识,也要有极高的负责态度和热情,同时更要兼具较丰富的专业知识和亲和力、感染力。只有培育、组织这样一批人员“进社区”,才能充分实现进社区的功能,同时树立好法院的形象,为法院参与社区管理工作画上圆满的句号。

“法律进社区”是我党在全国范围内开展的一项综合系统工程,法院在这样一个工程中、在这样一个契机下,应当从客观实际出发,充分发挥司法的能动性,在参与社区管理中准确把握自己的定位,因地制宜、因时制宜,充分发挥法院的职能作用,为社区管理、社会管理贡献自己的力量。

 

 

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