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从劳动争议纠纷谈机关事业单位用工的问题与建议

作者:杨超  发布时间:2015-07-08 08:38:24


劳动关系作为社会关系的重要组成部分,关系到我国构建和谐社会的总体发展战略目标的实现。随着我国经济结构调整和劳动用工制度的改革,劳动关系发生了深刻变化,劳动纠纷日渐成为社会矛盾的焦点,也成为法院民事审判工作中的热点和难点。2008年以后,劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、社会保险法等一系列法律法规的出台填补了一些调整劳动关系的法律空白。但与此同时,新法的实施也对当前的劳动关系乃至整个社会关系给予了冲击。劳动合同法等一系列新法新规实施后,劳动争议纠纷呈现新的特点,反映出劳动领域一些新的问题。其中, 机关事业单位在用工方面的问题开始暴露出来。

我海港区法院2009年至2014年共受理劳动争议案件 1430件(不含劳务合同纠纷),其中一方当事人为机关事业单位的劳动争议145件,涉及公安、教育、卫生、城管、报社、镇街办事处等16个单位,纠纷争议焦点多样。由于劳动争议纠纷的第一审一般都在基层人民法院,我海港区是秦皇岛市中心区,市机关事业单位也在海港区法院案件管辖的辖区内,所以上述统计数字包括涉及市和海港区的机关事业单位劳动争议纠纷,但不包括其他县区的类似纠纷。这一统计具有不完全性,并可能会呈现的是城市区地域的特点。但“窥一斑可见全豹”,笔者借此一部分统计进行分析,希望将发现的问题呈现,以图解决一二。

一、 我市机关事业单位劳动争议纠纷呈现特点

(一)历史遗留问题突出。很多案件的劳动者与机关事业单位都是在八十、九十年代存在劳动关系,但由于劳动者“下海”、调动、借调、承包等一些情况与单位长期不联系,即所谓“两不找”。但随着社会保险政策的日益完善,劳动者一方为解决退休保险问题而与单位起争议。

(二)“临时工”情况较多。虽然1995年劳动法实施后,在法律上已经不存在“临时工”这个概念,但实际生活中,各单位对“临时工”的称谓、观念、待遇并未改变,特别是在机关事业单位,这一现象十分普遍。“临时工不是正式工,相关待遇不同”――这在大家的观念中是自然而然的事。但近些年来,随着劳动法的日益完善,劳动关系领域的观念性转变,一些“临时工”开始意识到要保护自己的权益,当出现岗位变动、工资调整等导火索时,“临时工”的要求就会提高到法律层面的诉求,而与单位产生诉讼。

(三)诉求复杂多样。相对于一般的劳动纠纷而言,与机关事业单位产生劳动争议的劳动者的诉讼请求往往更加复杂多样,比如在一般的要求给付加班费、未订立合同二倍工资、解除经济补偿金等之外,有的还有要求补办档案、接工龄、确认停薪留职协议无效、补交保险、确认存在劳动关系等等。

(四)涉及问题敏感,判不好判,调不好调。尽管涉及机关事业单位的劳动争议案件数量并不太多,但每一件都是难啃的“硬骨头”:一方面,机关事业单位确实在用工方面存在漏洞,应予纠正;但另一方面,劳动者往往是按照当前法律规定而提出较高的要求,而其被雇佣时背景确实与现在不同,如果将原来背景下的做法用现在的法律背景来衡量,对机关事业单位而言也有失公允。特别是一个劳动者背后往往是一个群体,或者对应的是一个群体,支持诉求与不支持诉求都可能是对一部分人利益的冲击,从而可能引发集体性纠纷。偏偏涉及的问题总是在法律层面难以找到准确的法律条文来处理,所以判决的尺度很难,调解也往往因机关事业单位“不好让步、不好拍板”而不能达成协议。

二、 从劳动争议纠纷看机关事业单位用工存在问题

(一)     临时工不是“正式合同工”,不签合同。

在我们审理的涉及机关事业单位的劳动争议案件中,80%都不与“临时工”签合同。其实不管用工时有什么历史背景,2008年劳动合同法实施后,任何用工都应当签订书面合同,否则就要承担给付二倍工资的责任,这是根本不能回避的义务。而机关事业单位在这方面远不如普通的企业做的到位,总觉得不能与“临时工”签合同,一签合同就变成“正式工”了.所以,机关事业单位不与“临时工”签合同是非常普遍的做法,而这一做法直接导致单位将承担二倍工资的给付责任。

(二)     解除劳动关系不符合法律规定。

据不完全统计,几乎所有涉及机关事业单位解除劳动关系方面的争议都存在不同程度的程序不严谨问题。这让我们都非常无奈――单位解除的理由是劳动者严重违反规章制度或者劳动纪律,比如旷工、重大失职造成单位损失等等,从审理情况看,劳动者也确实存在问题,单位解除与其的劳动关系理由成立。但恰恰在程序上存在诸多问题:或者只是做出开出决定却不送达;或者作出决定就是一个文件,相关程序欠缺;或者只是在档案上记载开除,而无相关的程序性审批。这些程序瑕疵都成为劳动者的理由,也成为单位承担本不应该承担的责任的致命伤。

(三)     用工档案管理缺乏,证据缺失较多。

上述机关事业单位在解除劳动关系方面的程序瑕疵,其实在很多情况下都是因为机关事业单位在相关档案材料方面缺失:当法院提出单位应当举证时,无论是要求提供合同原本、人事档案、还是单位做各种处理时的资料留存,单位人员常常是一脸茫然或者懊悔,理由是:“原来办这事的人走了,我们现在的人都不清楚”,或者说:“我们当时让留了证据,一搬家不知到哪去了”,还有气愤的:“当时都说好了是临时工,也不上保险,他都答应,他不签合同,现在又反悔!”总之,证据是没有了。而证据直接关系到诉讼的成败,没有证据,就意味着有可能败诉。

(四)     调解不积极、不配合。

一般情况下,劳动争议案件调解率在30%左右,属于调解难度比较大的一类案件,但相比于其他企业的劳动争议案件,涉及机关事业单位的劳动争议纠纷的调解难度就加了一个“更”字――涉及机关事业单位的劳动争议案件调解率不足10%。在审判实践中,笔者体会,与机关事业单位产生纠纷的劳动者虽然比一般的劳动者更执拗,但很多劳动者还是愿意调解,可往往是机关事业单位的调解显得不那么有诚意:迟迟不拿调解意见,或者调解意见过于苛刻,或者干脆不调解――即使我们认为调解更有助于平稳解决问题,单位仍然固执己见。

三、 机关事业单位用工问题的原因分析

上述在劳动争议案件中所反映出来的问题并非偶然,分析其问题产生的原因主要有:

(一)     用工观念存在计划性、行政性。

尽管我国早已经从计划经济向市场经济转型,但计划经济的用工观念仍然在我国大众的脑海中根深蒂固,特别是在机关事业单位。这一方面是因为机关事业单位不直接参与市场经营,相关领导和干部体会不深;另一方面是机关事业单位的人员编制确实有定额,是否能够签订合同雇佣临时用工的管理权限不清楚,也没有可供操作的规范。但不论客观原因如何,也不论我们在管理技术、服务理念上多么与时俱进,在用工方面,大家的主观上还是一直停留在计划经济时代的理念:临时工与正式工绝对区分,临时工与正式工的工资待遇不一样,临时工随时辞退,等等。特别是与临时工签合同问题,很多领导干部都很担忧:“我们有编制的,我们没有签合同这个权力,一签合同就成正式工了,这怎么能行呢?”其实,早在1995年劳动法出台实施后,“临时工”这个词就不再出现在法律中,其他文件也不应再使用“临时工”这个字眼,短期、临时性的用工应当属于“合同工”。尽管现实生活中,我们还是经常用“临时工”来区别于正式工、正式合同工。但从法律意义上而言,临时工并不是规范的定义。我们只是由于受计划经济下用工观念的影响,用工观念和管理一直无法与时代接轨。

(二)         领导层、劳资管理层、各职能部门的劳动法律知识缺乏。

随着时代发展,各机关事业单位在主要业务职能方面,都增强了依法行政的能力,大家的本职工作法治化水平都得到提升。但在自己的内部管理上,特别是用工管理的法治化水平还非常有待提高。前文所述的用工理念上的问题其实也是有相关法律学习不到位的原因。如果说1995年劳动法学习不到位有情可原的话,那么2008年劳动合同法等一系列法律规定出台并实施后,面对用工环境、理念、法律发生重大变化时,身为机关事业单位的领导和干部仍然处于被动状态,对于关系到自身管理有莫大关系的法律仍然漠视,那就不可原谅了。劳动领域的法律调整变化还是比较大的:不订立书面劳动合同的责任、无固定期限劳动合同关系的确认、劳动派遣等等。而这些规定都直接关系到用工单位与劳动者的利益。不学习、不会应用就会吃亏,就会在时代前进的队伍中掉队,拖后腿。对于法律知识缺乏的问题,不仅是单位的一把手存在,还有单位的劳资管理部门和职能部门。我认为,其实并不用要求单位一把手熟悉相关法律知识,要求单位领导懂得法律知识,更多的意义在于领导要有法律意识,而不是凭经验或本职业务的行政思维对用工问题抉择;对相关法律知识熟悉的应该是劳资部门和相关的职能部门人员,这些工作人员是对用工进行实际具体操作的,不懂相关法律知识就不知道具体操作的规矩,也可能做好对应的用工工作。

(三)     对存在问题回避矛盾、不愿担责。

除了法律知识缺乏外,我体会,我们机关事业单位的一些领导和干部还缺乏担当意识,特别是对一些历史遗留问题。其实不是没有办法解决,但一些人就会顾虑重重:别人在任都没办,怎么就到我这里办呢?需要给钱,给的多少谁负责?反正不是我在任时的事,我也不用深管……。一般干部也在处理纠纷时非常被动,证据找不到就绝不深入再去寻找,法院的调解建议只是单纯地汇报给领导,却不说为什么调解,调解建议的利弊在哪里。法官苦口婆心、费尽心力帮助单位谈出来的调解意见和办事员谈了一上午,等他汇报到领导那就是5分钟,这样的调解怎么能够发挥本来的作用呢?这里暴露出来的就是我们机关事业单位的领导干部的责任心、政绩观问题。不解决这个问题,恐怕不仅是用工问题无法解决,其他工作也未必会取得好的成效。

(四)     用工管理不注重细节规范。

从机关事业单位的劳动纠纷看,之所以会发生争议,单位有理说不出或者有些瑕疵,是因为单位还普遍存在一个管理细节的问题:用工时签了合同,但时间一长,原来管理的人员调动,或者搬家,合同就不见了;解除劳动关系有合法理由,但劳动者旷工没有记载、当时教育谈话也没留记录、之后通知解除没有书面送达,等等。总之,尽管理由很充分,却不能提供证据证明自己的理由很充分。这些都是因为我们机关事业单位的用工管理不够“细”文件不留存、各阶段操作不留记录、不留签字。而且现在已经是数字时代,如果劳动者不签字,还有录像、电邮、照片等等方式,而单位的这方面意识不强,处理方式也过于粗糙,这也是出现劳动争议后造成机关事业单位比较被动的原因之一。

四、 解决建议

针对机关事业单位在用工方面的问题分析原因,目的在于对症下药。要避免或减少机关事业单位用工问题,不妨从原因入手加以预防或纠正。为此,笔者建议以下几点:

(一)   扭转传统用工观念,建立依法、科学、规范的用工理念。

随着现代经济的发展,机关事业单位对于劳动关系的相关理念也必须要扭转。无论是以开会、学习、文件或者其他方式,机关事业单位领导干部的用工理念必须跟得上时代步伐。用工不能靠行政命令的模式,而应当适应现代市场经济的发展,要形成依法、科学、规范用工观念。特别要扭转以前“临时工不是正式工,不签合同”的错误思想。一方面,我们要知道,无论何种用工,都应当签订书面劳动合同;另一方面,我们也要知道,并非一签合同就成为“铁饭碗”,劳动合同既是对劳动者的保护,也是对劳动者的约束,不守规章制度、工作纪律的工人,无论是“正式”、“临时”都可以依法解除劳动关系。 “一签合同保终身”的传统用工观念应当转变成依法用工、规范用工。

(二)     针对不同层次人群进行专业培训。

扭转观念最需要的就是专业培训。专业培训应当区分几个层次:针对单位“一把手 ”,应当侧重培养用法律意识、法律思维进行决策的习惯,力使领导把握好依法用工、依法解决用工问题的大方向;针对单位的劳资行政部门,应当侧重学习劳动法中关于劳动关系成立、解除、工资待遇、保险等用工管理全方位的法律知识,特别是对于规章制度的制定、考核等等,这些法律知识可以确保劳资部门成为领导决策用工问题可依靠的专业咨询力量,也能让整个单位的用工管理纳入依法、规范的轨道,减少用工隐患;针对各用工的部门,应当侧重学习劳动法中对规章制度的落实。劳资部门是对整个单位的用工模式、管理进行统筹和总体规范,但具体操作还需要具体的用工部门予以配合落实。用工的具体部门学习好相关的法律知识,就可以有的放矢,对劳动者依法考评,为规章制度的落实打好基础。

(三)     建立责任追究终身制和连带责任追究制。

近一段时期以来,法官责任追究终身制问题被大家频频议论。笔者认为,不仅法官要对自己审判的案件负责,其他行政机关也应对自己的职责范围内完成的工作任务负责。其中,用工情况也应纳入考评范围。一个单位的发展好坏,很大程度上取决于人,而用什么样的人、怎样用人、有无后遗症,对一个单位而言是影响颇深的。对单位责任领导在任期间的用工情况予以考评也是规范机关事业单位依法履职的必然要求。所以,应当就此建立责任追究终身制,以避免自己在任期间乱用人、乱裁人,而让后任承担风险责任。同时,还应建立连带责任追究制,这主要是针对抱有“前任问题与我无关”思想的领导干部。出现问题后,即使不是现任领导所引发的问题,但继任的现领导仍负有解决问题的责任,如果听之任之,放任问题扩大或激化,也要承担相应的连带责任。这样,才能从制度上促使领导干部们积极履职,完成好党的事业。

(四)     用工管理逐步实现规范化、精细化。

机关事业单位一般更侧重于自己本职工作的规范化和精细化,对于用工方面则是粗线条。而实践中的案例证明,如果用工管理粗线条,就可能吃大亏。所以,机关事业单位尤其应当注重用工管理的规范、精细。在合同签订、适用规章、工作考查、解除程序、档案留存等各个主要节点上都应当做到规范有序,细致完整。要单独建立用工管理档案,特别是对不在正式员额内招用的临时性劳动者 ,这既是一种科学管理模式,也是保护单位利益的重要手段。同时,也是作为机关事业单位依法保护劳动者合法权益所应尽的义务。

机关事业单位作为依法行政、为人民服务的重要主体,肩负重要职责。用工问题只是单位在众多工作中一个小小的方面,涉及机关事业单位的劳动纠纷数量也不算太多,但小问题也极可能会激化大矛盾,每一个案件的影响却都不可忽视。而且,涉及机关事业单位的形象,我们不得不引起重视。而笔者累述诸多上文,其实问题并不复杂。我想,只要我们牢记“依法”就足以以选对方向,牢记“责任”就足以尽职为民。

 

 

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