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浅议行政复议程序对行政诉讼的影响

作者: 张喜迎   发布时间:2016-08-30 08:58:39


行政复议,是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的行政行为,认为行政主体的行政行为侵犯了其合法权益,依法向法定的行政复议机关提出复议申请,行政复议机关依法对该行政行为进行合法性、适当性审查,并作出行政复议决定的行政行为。行政诉讼,是指公民、法人或者其他组织认为行政主体以及法律法规授权的组织作出的行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起诉讼。二者之间,有着紧密的联系。本文结合理论和实践,将行政复议程序对于行政诉讼的影响进行了简要归纳和分析,文中有些个人观点不尽完善,希望与大家共同探讨,以有利于行政审判工作的更好开展。

一、行政复议对行政诉讼诉权的影响

一是复议前置性规则对于行政诉讼诉权的影响。所谓行政复议前置,也叫复议前置制度,是指行政相对人对法律、法规规定的具体行政行为不服,在寻求法律救济途径时,应当先选择向行政复议机关申请行政复议,而不能直接向人民法院提起行政诉讼;如果经过复议之后,行政相对人对复议决定仍有不同意见的,才可以向人民法院提起行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法》(以下简称“《行政复议法》”)第十四条规定:“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决,国务院依照本法的规定作出最终裁决。”《行政复议法》第十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织申请行政复议,行政复议机关已经依法受理的,或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的,在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。”《行政复议法》第三十条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。”

除此之外,对于纳税争议、审计决定、驳回专利申请决定、价格主管部门的处罚决定等,依照当前法律、法规的规定,都属于应当复议前置的行政行为。由此可见,如果行政相对人对于某个行政行为不服,而该行政行为恰恰是法律、法规规定应当复议前置的行政行为,在这种情况下,如果行政相对人未首先完成行政复议程序,则无权向人民法院提起行政诉讼。

二是行政复议终局性规则对于行政诉讼诉权的影响。所谓行政终局裁决行为,是指法律规定由行政机关最张裁决的具体行政行为。《行政复议法》第五条规定:“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的,可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼,但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”《行政复议法》第三十条第二款规定:“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”可见,当行政行为相对人对某个行政行为不服而选择了行政复议的救济途径,同时该行政复议决定又属于终局性裁决的情况下,一旦裁决作出,行政行为相对人对该行政行为的诉权也随之丧失,也就意未着当事人即使对复议决定不服,也无权再向人民法院提起行政诉讼。

在这里,有一个特殊情况我们需要具体分析:《行政复议法》第二十五条规定:“行政复议决定作出前,申请人要求撤回行政复议申请的,经说明理由,可以撤回;撤回行政复议申请的,行政复议终止。”如果行政行为相对人选择的行政复议为终局裁决的情况,而在行政复议决定作出之前,当事人主动撤回复议申请,且复议机关予以准许,行政复议程序则会终止。在因行政行为相对人撤回复议申请而导致行政复议决定最终未作出的情况下,行政行为相对人的诉权是否会受到行政复议的影响?一部分人的观点认为,虽然终局性的行政复议决定最终未作出,但行政行为相对人已经选择并启动了终局性裁决的行政复议救济途径,因此,即使其撤回复议申请,也不应再享有诉权。另一部分人的观点认为,虽然行政行为相对人选择了终局性裁决的行政复救济途径,但在终局性的复议决定尚未作出前即撤回了复议申请,终止了行政复议程序,由于行政复议机关并未对行政行为相对人申请复议的行政行为作出实体上的评价,因此,行政行为相对人仍然享有向人民法院对行政行为提起行政诉讼的权利。笔者同意第二种观点。

三是复议选择性规则对于行政诉讼诉权的影响。《行政复议法》第十六条第二款规定:“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼,人民法院已经依法受理的,不得申请行政复议。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十四条规定:法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序,公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的,由先受理的机关管辖;同时受理的,“由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议,在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的,人民法院不予受理。”这就意味着,如果行政行为相对人选择首先启动行政复议程序,就只能在行政复议程序结束之后对于复议决定仍有不同意见时,才能再向人民法院提起行政诉讼,也就是说,在复议程序进行过程中,行政行为相对人无权向人民法院提起行政诉讼。

二、行政复议对于行政诉讼起诉期限的影响

《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称“《行政诉讼法》”)第四十六条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”由此可知,如果不经过行政复议程序,一般情况下,法律对于行政行为相对人的行政诉讼诉权的保护期限为六个月。《行政诉讼法》第四十五条规定:“公民、法人或者其他组织不服复议决定的,可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的,申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”可见,在司法实践中,如果在行政诉讼程序启动之前经历了行政复议程序,则关于行政诉讼的起诉期限就会发生明显的变化。

首先,行政复议决定维持原行政行为对于起诉期限的影响。这种情况是我们在司法实践中最常见的一种情形,如果复议机关作出依法作出行政复议决定,维持了原行政行为,行政相对人对复议决定仍有不同意见,如对原行政行为向人民法院提起行政诉讼,其起诉期限应为十五日,自其收到行政复议决定书的次日起计算。

其次,行政复议改变原行政行为对于起诉期限的影响。这种情况也是我们在司法实践中比较常见的一种情形,如果复议机关作出复议决定,撤销了原行政行为,此时,行政行为所涉及的相对人如果对复议决定不服,行政诉讼的诉讼期限也应当为十五日,同样是自其收到行政复议决定书的次日起计算。

再次,复议机关逾期不作出行政复议决定对于起诉期限的影响。这种情况下,对复议机关的不作为行为,法律规定的诉权保护期限与对普通行政机关行政不履行法定职责的诉权保护期限有着明显的区别。《行政诉讼法》第四十七条规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定。”依照该规定,对于行政机关不履行法定职责的情形,一般情况下,申请人可以在行政机关收到其申请之日起两个月后行使诉权,该诉权的保护期应当适用《行政诉讼法》第四十六条的规定,即六个月。但是如果是该行政机关是复议机关,复议机关受理行政行为相对人提出的复议申请后逾期不作决定的,对于行政行为相对人诉权的保护期则应当适用《行政诉讼法》第四十五条的规定,即十五日。

由于《行政诉讼法》将行政诉讼起诉期限由之前的三个月修改为现在的六个月,所以,在司法实践中出现了一种新情况,也值得我们去进一步探讨:复议机关作出了维持原行政行为的行政复议决定后,行政相对人对复议决定仍有不同意见,但是,其并未在收到复议决定后十五日内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼,而是在十五日后又对原行政行为向人民法院提起诉讼,且当其起诉时距离原行政行为作出之日并未超过六个月。此时,行政相对人的诉权是否还受法律保护呢?当前的法律、法规及司法解释对于此种情况未作明确规定。笔者认为,既然行政行为相对人启动了行政复议程序,则对于所涉及行政行为的起诉期限,理所当然地应当受到行政复议的影响,应按照十五日来计算,如果行政行为相对人在收到复议决定之日起十五日内未行使诉权,则应视为其超过了行政诉讼的起诉期限,人民法院在审查时应不予受理。

三、行政复议对于行政诉讼主体的影响

对于行政诉讼主体中的原告及第三人,行政复议不产生明显影响,在这里,我们主要分析一下行政复议对于行政诉讼主体中被告一方的影响。《行政诉讼法》第二十六条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。”在这里,我们对无行政复议和有行政复议两种情况进行具体分析。

一是未经历行政复议程序的情况下对于行政诉讼主体的影响。如果行政行为相对人对一个非复议前置的行政行为有不同意见,依法直接向有管辖权的人民法院提起行行政诉讼,此时,诉讼主体中的被告就是作出行政行为的行政机关,应当按照《行政诉讼法》第二十六条第四、五、六款以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条、第二十条和第二十一条的规定来具体确定被告。

二是经历了行政复议程序的情况下对于行政诉讼主体的影响如果行政行为相对人在提起行政复议后又依法提起了行政诉讼,此时,诉讼标的将对诉讼主体中被告一方的确定起着明显的影响。

首先,当复议机关作出维持原行政行为的决定时,如果行政行为相对人有不同意见,对原行政行为提起行政诉讼的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。需要注意的是,《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条第二款规定:“应当追加被告而原告不同意追加的,人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。”如果原告仅将作出原行政行为的行政机关列为被告,且明确拒绝追加复议机关为共同被告的,此时的复议机关将以第三人的身份参加诉讼,而不是被告的身份。

其次,当复议机关改变了原行政行为时,如果行政行为相人对人对复议决定有不同意见而依法提起行政诉讼的,应当将复议机关列为被告,作出原行政行为的机关不再是行政诉讼的主体。

三是行政行为相对人启动了复议程序而复议机关受理后未依法履行复议职责的情况下对于行政诉讼主体的影响。这里要分两种情况来分析:第一,如果行政行为相对人仅对复议机关不履行复议职责的行为提起诉讼,此时的被告应当是复议机关,作出原行政行为的机关不应是行政诉讼的主体。第二,在复议机关不履行行政复议职责的情况下,如果行政行为相对人仅就原行政行为在法定期限内向人民法院提起行政诉讼的,其诉讼主体的被告应当是作出原行政行为的行政机关,而无需再将复议机关列为共同被告。

四是行政行为相对人提起行政复议后复议机关作出不予受理决定的情况下对于行政诉讼主体的影响。此时,诉讼主体的确定应当与复议机关受理后未依法履行复议职责的情况基本相同,行政行为相对人对复议机关的不予受理决定提起诉讼的,应将复议机关列为被告;行政行为相对人对原行政行为提起诉讼,由于复议机关并未对复议所针对的行政行为作出任何实体的评价,因此,应当作出原行政行为的行政机关列为被告,而无需再将复议机关列为共同被告。

分析以上几种情况后,我们也可以得出这样一个结论:只要经过了复议程序且复议机关对原行政行为作出了实体评价,无论结果如何,复议机关都将是行政诉讼中的被告。

四、行政复议对于行政诉讼管辖的影响

所谓诉讼管辖,是指各级法院之间以及不同地区的同级法院之间,受理第一审案件的职权范围和具体分工。

对于级别管辖方面,即使有复议机关参加诉讼,原则上仍然是以作出原行政行为的行政机关来确定管辖的级别。对于指定管辖、移送管辖、协议管辖等方面,行政复议对于行政诉讼的影响也基本可以忽略,因此,我们在这里主要分析一下行政复议对于行政诉讼地域管辖方面的影响。

《行政诉讼法》第十八条规定:“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”通过以上法律条款我们可以看出,如果没有行政复议程序,行政案件只能由作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖,行政行为相对人对于管辖法院没有选择权。但是,当一个行政行为经过了行政复议程序之后,行政行为相对人再向人民法院提起行政诉讼,则在诉讼地域管辖方面则拥用了在最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院和复议机关所在地人民法院二者之间进行选择的权利,即使复议机关作出了维持原行政行为的复议决定,行政行为相对人对原告行政行为提起诉讼的,也可以选择向复议机关所在地有管辖权的人民法院提起诉讼,而不再仅仅局限于向作出原行政行为的行政机关所在地的人民法院提起诉讼,明显体现了行政复议对于行政诉讼案件的地域管辖的影响。这也是降低行政干预等外部环境对行政诉讼不利影响一个有利保障。

行政复议与行政诉讼,是依托不同的法律体系而构建起来的两大行政监督渠道,二者之间,既有明显的区别,又有着千丝万缕的联系。行政复议,对于行政诉讼在立案、审理等各个环节都有着很大的影响,在司法实践中,认真研究二者的关系,准确把握行政复议对于行政诉讼制度的影响,是我们从事并顺利开展行政审判工作不容忽视的一个问题。


文章出处:行政庭     

 

 

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