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国有土地上房屋征收与补偿案件的司法审查及对行政征收机关的建议

作者:郭艳东  发布时间:2019-04-11 11:48:56


长期以来,征地拆迁被视为“天下第一难”,征收与补偿类案件也始终是最主要的行政案件  类型之一。此类案件由于数量较大且关乎社会和谐稳定和被征收人权利保障,既是社会关注的热点,也是各级人民法院司法审查的难点。当前,海港区旧城改造项目多,征收补偿安置工作任务重的情况下,非常有必要对征收补偿问题进行分析总结。下面就以下几方面问题进行分析。

一、坚持的思想和原则

首先,征收补偿必须坚持以人民为中心的思想,征收补偿工作就是要围绕着这一思想开展工作。第二,征收补偿必须体现宪法精神。我国《宪法》规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”、“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。从上述规定可以看出,我国宪法坚持并明确了“征收”与“补偿”的同时性,坚持“有征收必有补偿”原则,禁止只征收不补偿或者低补偿。第三,征收补偿必须坚持正当性、法定性、监督制约性。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)明确立法目的是为了维护公共利益,保障被征收房屋所有权人的合法权益;坚持的基本原则应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则;坚持上级政府对下级政府的监督,负于举报的权利和监察机关依法监察的职责。

二、征收决定的审查

《征补条例》从第八条至第十六条对政府征收决定的作出进行了征收情况的规定,征收建设规划方面的规定,征收补偿方案需得到被征收人的广泛参与、普遍认可的规定,对政府规定了论证、听证、风险评估、科学决策方面的具体强制性的法定要求,以保障被征收人权益,保证政府依法科学规范征收。在对征收决定的司法审查过程中,法院着力在是否符合《征补条例》第八条规定的六种情形,是否具有《征补条例》第九条规定的各种规划,是否保障了被征收人在征收补偿方案拟定修改过程中的广泛参与并得到普遍认可,是否经过了科学论证、科学决策。以下是几件最高院的典型案例或指导意见,对政府征收有较强的指导作用。一是关于对政府征收决定的行政诉讼中,最高法院对政府征收决定中既有国有土地上的房屋也有集体土地的情形案件推出了典型案例。即孟伟诉山西省太谷县人民政府行政征收纠纷一案(2016)最高法行申1863号,最高法院认为,从本案征收公告确定的征收对象看,既有国有土地上的房屋,也有集体土地,但太谷县政府却统一根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定作出征收公告,并组织实施征收行为。本案征收公告涉及集体土地部分的征收,太谷县政府既无作出征收决定的法定职权,亦违反了《中华人民共和国土地管理法》规定的诸如农用地转用审批等法定程序,还存在适用法律错误等问题,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定,理应予以撤销。但是考虑到被诉征收公告涉及面广,在孟伟未能举证证明多数被征收人不同意征收的情况下,撤销该征收公告可能会给社会公共利益造成重大损害,根据《中华人民共和国行政诉讼法》判决确认了涉及国有土地上房屋的征收部分合法、涉及集体土地的征收部分违法。二是最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复(2012)行他字第16号。对土地公有制之前,通过购买房屋方式使用私有的土地,土地转为国有后迄今仍继续使用的,未经确权登记,亦应确定现使用者的国有土地使用权。国有土地上房屋征收补偿中,应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围,按照征收时的房地产市场价格,一并予以征收补偿。三是案例:孔某某诉泗水县人民政府房屋征收决定案。2014年第一批人民法院征地拆迁典型案例。基本案情:2011年4月6日,泗水县人民政府作出泗政发[2011]15号《泗水县人民政府关于对泗城泗河路东林业局片区和泗河路西古城路北片区实施房屋征收的决定》(以下简称《决定》),其征收补偿方案规定,选择货币补偿的,被征收主房按照该地块多层产权调换安置房的优惠价格补偿;选择产权调换的,安置房超出主房补偿面积的部分由被征收人出资,超出10平方米以内的按优惠价结算房价,超出10平方米以外的部分按市场价格结算房价;被征收主房面积大于安置房面积的部分,按照安置房优惠价增加300元/m2标准给予货币补偿。原告孔某某的房屋在被征收范围内,其不服该《决定》,提起行政诉讼。法院裁判:济宁市中级人民法院经审理认为,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)第二条、第十九条规定,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。根据立法精神,对被征收房屋的补偿,应参照就近区位新建商品房的价格,以被征收人在房屋被征收后居住条件、生活质量不降低为宜。本案中,优惠价格显然低于市场价格,对被征收房屋的补偿价格也明显低于被征收人的出资购买价格。该征收补偿方案的规定对被征收人显失公平,违反了《条例》的相关规定。故判决:撤销被告泗水县人民政府作出的《决定》。宣判后,各方当事人均未提出上诉。

三、补偿决定的审查

《征补条例》从第十七条至第二十九条对政府补偿决定从征收补偿范围、符合住房保障的情形、被征收房屋价值的评估、评估机构的选择、产权调换补偿协议订立、补偿决定的作出以及申请法院强制执行进行了较详细的规定。补偿程序中由于与每个被征收户的切身利益相关,需要做大量的具体工作。法院在司法审查中关键点是行政机关是否严格按照法定程序注意了被征收人的切身利益,程序是否合法,事实清楚。以下几方面是行政机关在补偿程序中应重点注意的问题:一是征收时点、评估时点和补偿时点的关系问题。《征补条例》第19条和《国有土地上房屋征收评估办法》(以下简称《评估办法》)第10条均规定,被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。对绝大多数的被征收人而言,以征收决定公告之日的市场评估价格作为补偿基准,能够体现公平合理补偿原则。但实践中,少数征收决定和补偿决定间隔时间过长,有的评估时点和补偿时点甚至相差数年之久,以致如何补偿成为案件争议的主要问题。实践中,市县级政府未及时签订补偿协议或做出补偿决定的原因很多,有的因为安置补偿资金不到位无力补偿,有的因为征地后建设规划有所调整,有的因为征收行为本身不规范引发诉讼以致补偿问题被搁置,有的因为被征收人提出不合法不合理的补偿要求,征收单位依法履职不力,还有个别因维稳需要以拖待变,最终造成在征收决定公告数年后,安置补偿问题仍未得到解决,有的则经过旷日持久的复议、诉讼,最终仍未有效解决补偿问题。针对不同原因造成的迟延补偿问题,应相应作出不同安排。法院一般采取以下方式解决此问题:第一,补偿虽然可以适当滞后但仍需在合理期限。对“合理期限”的判断,必须综合建设项目范围大小、被征收房屋是否仍由被征收人正常实际使用等因素综合判断。如无其他正当理由,合理期限可参考《房地产抵押估价指导意见》第26条有关“估价报告应用有效期从估价报告出具之日起不得超过一年”的规定,即市县级政府一般应在征收公告之日起1年内解决补偿问题;对未依法公告房屋征收决定的,可以自向被征收人送达征收决定之日起计算。第二,解决补偿问题的方式,既可以是签订补偿协议,也可以是作出补偿决定。如果被征收人自愿接受补偿方案和补偿内容,则通过签订征收补偿协议的方式解决补偿问题;如果无法就补偿问题达成一致,市县级政府一般应在1年内作出征收补偿决定,以书面形式确定补偿内容和补偿金额,并送达被征收人。第三,补偿决定所确定的补偿内容应明确具体,并依法送达,能够即时实现;被征收人领取补偿后仍不满意的,仍可以通过行政诉讼等方式依法主张权利。之所以强调必须制作和送达补偿决定,是因为补偿决定一经作出即发生公定力、确定力和执行力。对征收单位和相关其他行政机关而言,非经法定程序不得撤销;对被征收人而言,其被征收房屋的安置补偿问题,已经通过生效的法律文书得以确认并固定,可以随时实现安置补偿权利。征收补偿决定作出后,被征收人不领取补偿内容的,市县级政府一般应依法办理相关提存等手续,并书面告知被征收人领取补偿款项、使用安置房屋等,以避免相应不动产价格波动的风险。被征收人无法定正当理由拒绝领取的,征收机关对在诉讼等相关期间内被征收财物价格上涨而形成的损失不承担补偿责任。被征收人对征收补偿决定或者征收补偿协议所确定的补偿金额和其他内容有异议,不能因此而阻碍征收实施。房屋征收部门也应加强宣传引导,说服教育被征收人先行领取补偿,告知被征收人先行领取接受补偿的内容,以减少相应可能的损失。如果市县级政府自身存在过错,造成1年内既未与被征收人签订补偿协议,又不作出征收补偿决定,且被征收不动产价格明显上涨,仍以公告时点作为补偿时点明显不公平的,可以考虑以作出征收补偿决定或者签订征收补偿协议时的市场价格作为补偿基准。第四,对市县级政府在合理期限内作出的补偿决定,人民法院一般不宜以裁判时点作为补偿基准时点。考虑到司法权与行政权的分工,即使人民法院认为补偿决定遗漏相关内容,也不宜从根本上否定行政机关对补偿时点的认定,而只宜在裁判时适当予以调增。人民法院撤销补偿决定,责令市县级政府重新作出的,对补偿时点的确定,仍属于行政机关裁量的范围,其只要不严重背离相对合理的期限,一般仍宜参考征收公告时点的评估价格,以免造成整个征收范围内被征收人补偿标准的不公平。人民法院撤销补偿决定时,也可作出部分撤销判决,维持合法的补偿内容,并责令市县级政府支付或者提存合法的补偿内容,以避免当事人胜诉后,却因不动产价格上涨而产生新的损失。第五,对市县级政府超过合理期限且无正当理由未予补偿,又不能证明被征收人同意延期协商补偿的,人民法院可将实际作出补偿决定的时点或者双方协商的时点作为评估时点。市县级政府严重违法,在无征收决定、无补偿决定的情况下恶意违法强制搬迁,且长期拒不解决补偿问题,对被征收人合法权益造成重大损害的,甚至可以考虑以一审审理时点作为评估时点。此类案件中需要对原时点评估内容进行调整时,要综合考虑“评估目的的准备实现日”与“评估目的的实际实现日”之间的差距:即既可以由原评估机构出具补充报告,将期间的价格上涨或者下降进行说明,并做相应调整;也可由原评估机构对审核调整出具调整说明;特殊情况下,还应当重新作出评估。二是征收方案重要条款明显违法对补偿决定的影响。《征补条例》第21“被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。”实践中,有的市县级政府补偿决定仅明确一种补偿方式。此种做法既侵犯被征收人选择权,也可能导致用地单位付出更高的补偿成本,特别是在房屋价格有较大幅度上涨后,征收单位将可能面临以较高价格购买房屋提供给被征收人选择的境地。陈山河案裁判即指出:“任何人不得从自己的错误行为中获益。拆迁人和相关行政机关违法实施拆迁,导致被拆迁人长期未依法得到补偿安置的,房价上涨时,拆迁人和相关行政机关有义务保证被拆迁人得到公平合理的补偿安置。被拆迁人选择房屋产权调换时,拆迁人和相关行政机关无适当房屋予以产权调换的,则应向被拆迁人支付生效判决作出时以同类房屋的房地产市场评估价格为标准的补偿款。”被征收人(被拆迁人)从未放弃选择产权调换的权利,征收单位也未能提供证据证明被征收人自愿选择货币补偿,因此,不论是在征收补偿程序、还是在司法审判程序,被征收人选择产权调换的权利必须得到尊重。征收单位不能提供产权调换的,应当支付与类似房地产价格相当的补偿款。《征补条例》未规定补偿决定应如何表述被征收人选择权,实践做法十分混乱,有的仅在征收补偿方案中笼统告知选择权但具体选择内容和方式不明确,有的限定被征收人在一定期限内可以行使选择权,逾期未行使的,由征收单位择一决定,有的在作出补偿决定前的合理期限内,告知被征收人有选择权,并明确告知货币补偿的具体金额和产权调换房屋具体可识别的信息,在一定期限内不选择的,补偿决定只载明一种补偿方式,还有的在补偿决定中同时载明两种补偿方式,并同时明确货币补偿金额以及产权调换房屋的具体位置、面积等特定信息,供被征收人选择。被征收人选择产权调换和货币补偿的权利必须得到尊重,对政府在征收补偿方案中未给予被征收人选择产权调换和货币补偿的,对政府提请的非诉执行案件上级院的指导意见是法院裁定不准予执行。三是被征收房屋所有权人不明确对征收工作的影响。被征收房屋所有权人不明确是指无产权关系证明、产权人下落不明、暂时无法考证产权的合法所有人或因产权关系正在诉讼等情形。在实践中,有的将已逝世人员确定为被征收房屋所有权人,因逝世人员已失去了民事主体资格,而造成征收过程空转,耽误了征收时间,造成了时间浪费。四是签属补偿协议后被征收人不履行的处置问题。在实践中,有的出现了签属补偿协议后被征收人不履行的现象。对此种问题,上级院的意见是:补偿协议中已明确约定了不履行协议由政府予以强制拆除的,政府可以直接进行强制拆除;协议中约定了由政府申请人民法院强制执行的,由人民法院审查后裁定是否予以强制执行;协议中没有约定不履行协议怎么办的,需要政府作出一定决定,申请人民法院审查后裁定是否予以强制执行。

四、需要注意的其它问题

一是补偿协议签定与履行必要法律程序同时进行的问题。在实践中,有的项目在征收过程中只注重了做被征收人工作,把工作全部放在了签订协议上,而对征收补偿程序没有认真操作,最后对不签订补偿协议的被征收人没有手段,耽误了征收时间,造成了时间浪费。因此,在征收过程中,行政机关一定做到签定补偿协议与履行必要法律程序同时进行。

二是树立全程留痕的执法思想和理念的问题。征收补偿必须坚持以人民为中心的思想,全程留痕就是将以人民为中心思想以看得见的形式记录下来,依法保障人民群众的合法权益的体现。


 

 

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