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浅析执行难问题的成因及解决对策

作者:李长富  发布时间:2019-05-10 11:52:19


生效法律文书的执行,是整个司法程序中的关键一环,事关人民群众合法权益的及时实现,事关经济社会发展的诚信基础,事关司法权威和司法公信力的有效提升,事关全面依法治国基本方略的贯彻落实。司法裁判的主要任务是明确权利义务、实现定分止争,而执行工作则是依靠国家强制力实现胜诉当事人权益,最终化解矛盾,彻底解决纠纷。因此,执行的过程必然是司法活动中各种矛盾剧烈冲突、对抗性最强的过程。从上世纪80年代后期开始,随着我国改革开放不断深化,经济社会发展日趋活跃,诉讼案件数量大幅增长,一些生效法律文书得不到执行,被人民群众称为执行难,执行不了的法律文书被称为“法律白条”。长期以来,执行难不仅成为困扰人民法院的突出问题,也成为人民群众反映强烈、社会各界极为关注的热点问题。如果大量生效法律文书得不到执行,将严重损害胜诉当事人合法权益,损害法律权威和司法公信力,影响党和国家形象,影响人民群众对全面依法治国、建设社会主义法治国家的信心。

一、什么是“执行难”

人民法院在执行民事案件的过程中通常将其分为两大类:一类就是被执行人有可供执行财产的案件,而另外一类就是被执行人确无财产可供执行的,或者经过执行法院穷尽手段仍然无法查找到可供执行的财产的执行案件。对于第一类案件来说,法院的依法强制执行职能作用就是:解决被执行人规避或者抗拒执行、有关有义务协助执行单位或者人员不依法协助执行、有关人员或者部门干预正常的执行、以及法院自身消极执行、拖延执行等执行不力或者违法执行等情况,这一类案件从类别上来看,就是属于“执行难”案件。第二类案件,虽然从形式上也表现为生效法律文书确定的申请执行人权益没有得以最终实现,但是从本质上来看,此类案件实则属于申请执行人应当自行承担的商业风险、交易风险以及法律风险(诉讼风险、执行风险),属于“执行不能”案件。

  执行难主要指在判决、裁定、调解书(通常是民事)等法律文书发生法律效力后,该法律文书确定的义务履行人未自动履行,该法律文书确定的权利人向人民法院申请强制执行以实现其合法权益,法院在案件执行过程中,虽然被执行人具有一定财产以及相应的履行能力,但是由于多种原因的影响导致了最终没有及时合理执行全部到位的情形。例如,一些被执行人想方设法隐匿财产,导致了法院在进行财产查控处理过程中遇到了比较大的困难,或者出现被执行人人难找、物(钱)难寻,甚至被执行人下落不明的情况,或者相关协助部门不积极协助配合等,导致了在案件执行的过程中出现了难以顺利开展、执行困难的情况。
  执行不能主要指在判决、裁定、调解书(通常是民事)等法律文书发生法律效力后,该法律文书确定的义务履行人未自动履行,该法律文书确定的权利人向人民法院申请强制执行以实现其合法权益,法院在案件执行过程中,已经最大程度上的利用目前已有的资源、法定的手段依法进行合理的查控,并对被执行人采取了限制高消费、列入失信人员名单等多种措施,有效的限制了被执行人活动的空间,但是案件申请人的合法权益仍然不能实现的情形。比如,被执行人本身生产、生活、经营困难,确无基本生存以及生活之外的财产可供执行,被执行人人、财、物均不能有效寻找,被执行企业被依法注销、破产等,导致案件不能继续执行的情况。

通过以上的相关论述就能够清楚的看到,“执行不能”披着“执行难”的外衣,但究其本质并不是“执行难”。两者的表象来看都是难以执行,但是在“是否具有履行能力,能不能执行”这个内涵方面却存在着质的区别。“执行难”指被执行人具有履行能力或者存在着部分的履行能力,但是由于种种原因产生了执行困难或者阻碍,案件并没有执行到位。而“执行不能”是案件在执行的过程中,法院虽然已经使用了所有的法律许可的措施手段,但是被执行人客观上确实没有可以用来执行的财产,被执行人确无履行能力或者至少暂时无执履行能力,因而不能执行。两者理当严格区分,前者内核在“难”,后者内核在“不能”,不能混同,既不能将“执行难”案件纳入到“执行不能”案件当中,更不能将“执行不能”案件归属到“执行难”案件的范畴当中,张冠李戴,混淆视听,逃避责任。

    二、导致“执行难”的成因

(一)公民法制观念淡薄

市场主体风险意识不强当前我国的经济高速发展,市场主体交易频繁,但受多年“人治”及“官本位”思想的影响,民众的崇法尚法思想仍未形成,没有在全社会普遍形成靠守法和诚信经营的价值观念。大量的债务人道德观念、法制观念淡薄,诚信观念缺失,逃债、赖债思想严重,一方面名下无任何财产可供执行,另一方面却住着他人名下的好房,开着他人名下的豪车,认为赖债不会坐牢,有的债务人甚至视法律和法院判决书为儿戏,公然对抗执行。这样的观念,是“执行难”得以滋长的社会土壤。同时,由于全社会的法制观念不强,公民个人和有关单位都不愿配合支持当事人及司法机关调查取证,造成申请执行人举证困难,法院调查困难。加之部分申请执行人的法律意识淡薄、举证意识不强,不能理解一个案件能否执行到位,与自己能否及时举证及提供财产线索、被执行人的实际履行能力有多大等因素有极大关系,反而认为执行工作是法院的事,案件只要到了法院就是找法院要钱,执行的事与申请执行人无关。这些都阻碍了执行工作的顺利开展。另外,市场交易活动中,不少市场主体对交易活动的风险防范意识不足,总认为产生了纠纷可由法院解决,法院应负责把钱收到,该情况在基层法院尤为突出。实际上,相当一部分案件无法执行,其实是市场风险的延伸,在发生交易时就有风险,是选择交易对象不慎所致,亦或后来经营情况发生重大变化致使债务人丧失偿债能力,而不是进入法院后才产生的风险。对于这种“客观不能”的案件,好比一个病人送进医院时已经身患绝症,哪怕采用最先进的医术也无法医治,此时医院就只能尽力救治,却无法保证起死回生。法院对当事人权利予以救济的手段同样是有限的,当依法采取了可采取的执行手段后仍于事无补时,当事人把交易风险导致的执行不能归咎于执行不力,到处投诉、上访责怪法官显然有失公允,法院自己若把此类问题归结为是因执行不力而形成的“执行难”,从而一味要求加大执行力度,显然也是缘木求鱼,是不科学不客观的。这类问题只有当事人事前慎重选择交易对象,稳健把握交易运营,才能最大限度降低市场风险。

(二)社会征信体系尚未建成

对失信行为惩戒不足我国市场经济的信用制度还不够健全,对经济交往中的种种欺诈行为制裁不力,对欠债不还及恶意违约行为处罚不够严厉,很多“老赖”能够将这边的公司欠债关门走人,那边却新设门面堂皇经营。对欠债的“老赖”没有形成全社会协同制裁的机制。近年最高法院推行的失信被执行人名单制度对惩戒失信行为起了很大的作用,但目前还只是针对贷款、乘机效果明显,其余惩戒范围还较窄。本人办到的案件就有这样的情形,某公司早就被法院纳入失信被执行人名单,但该公司仍能连续承揽各种工程项目,而且项目施工结束都有欠债未偿行为,可见失信名单制约功能仍然有限。

(三)执行立法工作滞后

执行体制机制不健全我国没有“强制执行法”,民事诉讼法等一些程序法涉及的执行条款亦较少,执行工作中适用起来比较困难。现行的执行条文比较笼统,缺乏操作性,执行人员操作起来有手足无措之感,影响了执行工作的开展。如被执行人的财产登记在配偶、子女名下时,没有规定如何采取措施;对协助执行方面没有具体细化的规定,很多协助单位既不拒绝协助,又不及时协助,执行人员非常无奈。法律的空白多、漏洞多,实际执行工作中出现的许多新情况、新问题,无法从现行法律规定中找到处理依据,很多方面都需要上级法院协调,协调不到位,则非常难操作。例如到林业部门办理林权过户及到工商部门办理工商登记变更,相关部门也愿意协助,但按其系统规定,必须具备相关常规手续,无相关常规手续就无法在网络管理系统上操作,但正因无相关常规手续才需要法院强制执行。产生这样的尴尬,主要在立法上不够具体,国家的综合治理,协调管理上也缺乏统一,各部门的管理均只从自己的角度考虑而没有形成依法管理的习惯。

(四)法院自身的原因

1、执行力量不足。近年,各法院的收案数量因社会的发展呈逐年攀升之势,有的法院几年内便成倍增长,但受编制所限,法院人员一直没有随案件的增加而适当增加。加之规范管理的需要,办结一个案件的附属工作也在不断增加,造成执行人员工作量较大。这一点在基层法院尤其明显,特别在管辖案件标的额新调整后,大量案件下沉到基层。且以前收到执行款后,装订好纸质卷宗工作即算完成,现在不但要有纸质卷宗,还要完成内网报结录入、全国执行网信息录入、流程节点管理系统录入、电子卷宗制作、法律文书上网等工作,执行法官的工作量远不止增加两倍,多方原因形成的绝对工作量增加,致使执行力量明显不足。

2、执行人员的综合素质不高。在法院系统中,执行部门设立时间不长,初设时针对执行工作的管理规定较少,执行工作很不规范,很大一部分是年老退出审判岗位、无能力履职审判岗位、认为不适合在审判岗位的人进入执行队伍。近年来执行工作虽逐步得到重视,队伍建设不断加强,但作为对抗性、机动性较强,既要有体力又要有智力,既要有法律专业水准又要有较丰富的社会实践经验的工作,在人员配置上,从数量到素质仍然难以胜任日趋复杂的执行工作局面。

3、审理不能兼顾执行审判与执行如果严重脱节,将会造成很大的执行困难。司法实践中存在部分审判法官因司法实践经验不足,亦或为了结案而不顾及执行,作出的生效法律文书条款缺乏可操作性,一旦被执行人不配合,采取强制措施时无从下手,在基层法院管辖的排除妨害、恢复原状、分家析产等传统民事纠纷案件中特别明显。还有在立案、审判阶段不注重采取保全措施,使有意规避执行的被执行人有足够准备时间,最终坐失执行良机。 

4、执行信息化手段不足,规定不配套。现代社会,人员流动性大,个人财产状况复杂,被执行人规避执行能力增强,执行工作对信息化手段的依赖程度越来越高。根据现有的执行信息化手段,本人所在基层法院可用的办法是可以利用执行案件流程节点管理系统查询被执行人财产信息,但仅限于查询部分机构的部分财产,地方协助单位机构到目前为止还不能联网查询,导致查询手段和范围受到限制,网络查控机制的建设表现滞后,不能有效提升执行效率;将被执行人纳入失信名单后可限制其乘机、乘火车软卧、贷款及办信用卡等。这几种功能对执行案件有很大帮助,但现实中这几种方法使用起来受诸多限制。如查询被执行人财产信息,延续反馈时间长,而且有的协助单位可查不可控,待反馈后再采取措施时可能已错失良机;异地查到的存款如何最快冻结无配套规定;与公安机关协助临控被执行人仅在目标使用身份证进入酒店或网吧等时能发现,而且仅限于省内范围,无法实时定位,异地发现目标如何最快控制无配套规定;查询土地、房产、车辆、股权、林权、工商、婚姻、身份信息,限制出境等无法自己统一操作,还得到逐个部门办理,花费时间较多,时效性不强;对车辆等动产查询到信息后无法控制到案等。

5、执行工作的威慑惩戒功能不足。现行的执行机制,以法官为主要执行力量,部分法院可能配几个司法警察,由于执行机构法官配置的远远不够,很多法院全部是书记员开展执行工作。并且,在基层法院管辖的广大农村,不配备任何警用装备的执行法官队伍显然缺乏强制力方面的威慑。以致很多不是严重的执行冲突,均是以做思想工作和法官忍让来收场,长此以往,势必造成执行工作失去严肃性和威慑力。对涉嫌构成拒不履行人民法院生效判决裁定罪的,受多重因素影响,很少有追究刑责的,这更加纵容了对抗执行行为的滋生。这些皆源于执行工作的威慑惩戒功能不足。

三、解决执行难的新方法新举措

(一)悬赏公告制度

2017年5月1日开始实施的最高人民法院《关于民事执行中财产调查若干问题的规定》第二十一条规定:被执行人不履行生效文书确定的义务,申请执行人可以向人民法院书面申请发布悬赏公告查找可供执行的财产,并详细规定了相关程序和操作办法。对于执行难的现状而言,该悬赏公告制度的推出无疑给诸多老赖一个警醒。

(二)推动财产保全制度

努力实现执行举措高效化,建立审执协助配合机制,立案环节及时采取冻结银行账户存款等保全措施,促使被告提前履行义务。真正实现维护当事人的合法权益的目的,避免背离当事人诉讼目的的初衷,确保进行民事诉讼的实际效果,防范不良当事人恶意转移、隐匿、毁灭财产等诉讼欺诈行为的出现,保证法院裁判在诉讼实践中得到真正的实现。

(三)做好当事人的思想工作

执行人员要逐步走出“凭强制手段办案”的圈子,对案件多分析,多研究,在严格依法办案的基础上,转变工作方法和工作态度,主动登当事人的门,了解他们的经济状况、履行能力,对传唤到庭的当事人耐心细致地做思想工作,使当事人感受到执行人员对他们的理解,并主动履行法律义务。

(四)完善联合惩戒制度

完善法院与公安、交通、住房、银行等部门的协同联动,引导市场主体将诚信调查作为交易前提。各部门应施行失信被执行人名单管理,实时更新失信信息,并向市场主体公开。同时,鼓励、引导企业做交易前诚信审查。以“嵌入+不惩戒备案”为解决办法,即黑名单都要嵌入各政府部门办事程序中,所有请办事项都必须经过黑名单查询,让被执行人一处失信,处处受限,寸步难行。

(五)推进大数据在执行中的应用

我国信息化建设日新月异,大数据已经发展成为新一代的互联网思维,应大力探索和推进大数据等先进技术在执行领域的广泛应用,利用大数据对被执行人轨迹分析,查找被执行人下落,例如新浪推行的“执行天眼”系统。进一步完善网络执行查控系统,不断增强查人找物能力,提升执行效率。对于有钱的“老赖”逍遥法外,借助技术手段,通过大数据分析,取得财产流转线索,追根溯源挖掘隐匿财产。与微信、支付宝、银联等商业机构合作,取得消费记录和支付账号。

(六)刑法手段破解“执行难”

加大对妨害执行行为犯罪的打击力度。从维护社会主义法制的统一和尊严,维护改革、发展、稳定大局,维护人民群众利益,维护司法权威和构建社会主义和谐社会的战略高度,认识解决“执行难”的重要意义。要善于运用刑罚手段,对妨害执行的犯罪行为进行有效的打击。司法实践中应特别注意以下三个问题:一是必须坚持有法必依,执法必严。对构成妨害执行犯罪的必须坚决打击,绝不姑息手软,绝不能以拘留、罚款等司法行政措施代替追究刑事责任,更不能以执行款已最终执行到位而“息事宁人”,搞所谓的“案结事了”。刑罚虽然不是解决“执行难” 的唯一手段,但却是一个重要手段。加大对妨害执行犯罪的刑事打击力度尽管并非治本之策,但相信只要大家思想认识统一,加强配合形成合力,充分运用刑罚武器,相信对治理“执行难”会起到相当的作用。

(七)加强法院自身建设

法院应更加主动的与地方党委、人大等部门汇报工作,让领导更加重视法院工作,重视执行工作,从而在人力、物力、财力及政策上予以支持,使执行工作更有保障。妥善处理审判与执行的关系,在审判实务中,既要依法裁判,体现判决的公正性,又要充分考虑执行的可操作性,尽可能减少后续执行的难度。不断深化执行工作改革,继续抓好案件流程管理、执行公开、等改革措施,进一步规范执行行为,提高案件的质量和效率。完善执行工作考核机制,将执行结案率、标的到位率与与执行法官的考评、奖惩紧密挂钩。充实执行队伍,提高执行人员能力素养。抽调一批年轻富有干劲的人员充实到执行队伍中,同时组织执行干警学习新的法律法规,加强思想教育,采取各种形式进行岗位培训,不断充实专业知识,提高办案人员的办案水平和工作能力,杜绝懈怠执行的现象。

从社会主义法治建设的长远目标来看,执行难无疑是法治建设进程中某一阶段特有的历史现象,执行难问题的形成,是思想意识、道德水平、文化传统以及体制机制等各种因素综合作用的结果。 解决“执行难”应多管齐下、标本兼治,解决执行难并非一朝一夕之功,需要长期努力,不断完善体制机制,提高公民的法律修养,在全社会形成合力,明确目标,坚定信心,坚持不懈,执行难问题才能切实得到妥善解决。

 

 

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